Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o Radioteleviziji Slovenija v neskladju z Ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Sveta delavcev javnega zavoda Radiotelevizija Slovenija, ki ga zastopata Janez Gruden in Nataša Čeč Gruden, odvetnika v Ljubljani, na seji dne 19. maja 2005

o d l o č i l o:

1. Zakon o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 18/94, 29/94, 88/99, 90/99 in 79/01) je v neskladju z Ustavo.

2. Zakonodajalec mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku devetih mesecev od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Statuta javnega zavoda Radiotelevizija Slovenija (Uradni list RS, št. 66/95) se zavrže.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudnik izpodbija Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12-91 in nasl. – v nadaljevanju: ZZ), Zakon o Radioteleviziji Slovenija (v nadaljevanju: ZRTVS) in Statut javnega zavoda Radiotelevizija Slovenija (v nadaljevanju: Statut RTVS). ZZ in ZTRVS naj bi bila v neskladju z Ustavo, ker ne urejata pravice delavcev zavodov do sodelovanja pri upravljanju zavoda prek sveta delavcev zavoda, temveč predvidevata le sodelovanje delavcev v organih zavoda. Zaradi takšne ureditve naj bi bil delavcem zavodov zagotovljen ožji obseg pravic do sodelovanja pri upravljanju kot delavcem v gospodarskih družbah. Za takšno ureditev ni najti razumnih in stvarnih razlogov. S tem naj bi bili kršeni pravici iz 14. in 75. člena Ustave. Ker nepopolna ureditev pravice delavcev zavodov do sodelovanja pri upravljanju dejansko pomeni izključitev te ustavne pravice, naj bi bil kršen tudi drugi odstavek 15. člena Ustave. Ureditev, po kateri je položaj sveta delavcev javnega zavoda Radiotelevizija Slovenija (v nadaljevanju: javni zavod RTVS) odvisen izključno od volje sveta zavoda oziroma njegovega generalnega direktorja kot socialno in ekonomsko močnejše stranke v razmerju, naj bi bila tudi v neskladju z 2. členom Ustave. V neskladju z Ustavo naj bi bil tudi Statut RTVS, ki sicer predvideva svet delavcev javnega zavoda RTVS, vendar ne ureja načina in pogojev za njegovo delovanje, s čimer je onemogočeno njegovo dejansko delovanje in s tem uresničevanje ustavne pravice delavcev do soodločanja.

2. Ustavno sodišče je na podlagi prvega in četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) pobudo poslalo v odgovor Državnemu zboru, na podlagi prvega odstavka 26. člena ZUstS pa je za mnenje o pobudi zaprosilo tudi Vlado. Omenjena na pobudo nista odgovorila.

B)–I

3. Na podlagi 24. člena ZUstS lahko vloži pobudo za oceno predpisa vsakdo, če izkaže svoj pravni interes. Pravni interes je podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Pobudnik v obravnavani zadevi je svet delavcev javnega zavoda RTVS. Pravni interes za vložitev pobude utemeljuje z navedbami, da izpodbijani predpisi posegajo v ustavne pravice delavcev tega zavoda. Ustavno sodišče le izjemoma priznava pravni interes pobudnikom, ki ne uveljavljajo svojega lastnega pravnega interesa. Gre za primere združenj, ki so bila ustanovljena prav z namenom zagotavljanja pravic in interesov tiste skupine oseb, ki se vanj povezujejo, izpodbijani predpis pa naj bi jim te pravice kratil. Za podoben primer gre tudi v tem primeru. Pobudnik je organ javnega zavoda RTVS, konstituiran na podlagi Statuta RTVS. Njegove člane izvolijo delavci RTVS. Iz pristojnosti tega organa izhaja, da je ustanovljen z namenom delovanja v korist delavcev javnega zavoda RTVS (67. člen Statuta RTVS). Takšno ravnanje pomeni tudi vložena pobuda za presojo ustavnosti ZZ in ZRTVS, s katerima naj bi bile kršene ustavne pravice delavcev javnega zavoda RTVS. Zato je Ustavno sodišče pobudniku priznalo pravni interes za vložitev pobude za oceno ustavnosti ZRTVS in ZZ v obsegu, v katerem velja za delavce javnega zavoda RTVS.

B)–II

4. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZZ in ZRTVS je Ustavno sodišče sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

5. Pobudnik izpodbija ureditev pravice do sodelovanja pri upravljanju zavodov. Ustava v 75. členu določa, da sodelujejo delavci pri upravljanju v gospodarskih organizacijah in zavodih na način in pod pogoji, ki jih določa zakon. Zakonodajalec je s tem pooblaščen, da uredi načine in pogoje sodelovanja delavcev pri upravljanju. Temeljni zakon, ki pomeni uresničitev omenjenega ustavnega pooblastila, je ZSDU. ZSDU ureja sodelovanje delavcev pri upravljanju gospodarskih družb, ne glede na obliko lastnine, in zadrug (prvi odstavek 1. člena). Če ni s posebnim zakonom določeno drugače, uresničujejo pravico do sodelovanja pri upravljanju po določbah ZSDU tudi delavci v podjetjih, ki opravljajo gospodarske javne službe, v bankah in v zavarovalnicah (drugi odstavek 1. člena). V zvezi s pravico do sodelovanja pri upravljanju v zavodih je v ZSDU določeno, da jo uresničujejo delavci kot posamezniki po določbah tega zakona, kolektivno pa v skladu s posebnim zakonom (tretji odstavek 1. člena).

6. Tretji odstavek 1. člena ZSDU torej delavcem zavoda načelno priznava pravico do kolektivnega sodelovanja pri upravljanju, ureditev načinov in pogojev za njeno uveljavljanje pa prepušča posebnemu zakonu. Takšno urejanje načina uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin samo po sebi ni ustavno sporno. V okviru proste, le s splošnimi ustavnimi načeli vezane presoje zakonodajalca je, da pravice pravnih subjektov ureja v enem zakonu ali v več zakonih. Odločitev zakonodajalca, da bo kolektivne oblike uresničevanja pravice do soupravljanja delavcev v zavodih uredil s posebno zakonodajo, sama po sebi torej ni v neskladju z Ustavo. V neskladju z Ustavo pa je, če zakonodajalec brez stvarno utemeljenih razlogov odlaga sprejem napovedane zakonske ureditve. Z neutemeljeno opustitvijo zakonske ureditve načina in pogojev za uveljavljanje pravice namreč zakonodajalec krši načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave (tako npr. odločba št. U-I-17/94 z dne 13. 10. 1994, Uradni list RS, št. 74/94, in OdlUS III, 113). Ob presoji ustavnosti izpodbijane ureditve se zato najprej zastavlja vprašanje, ali je zakonodajalec izpolnil napoved iz tretjega odstavka 1. člena ZSDU o sprejemu posebne ureditve, s katero naj bi uredil kolektivne oblike uresničevanja pravice do sodelovanja delavcev pri upravljanju zavodov.

7. Sodelovanje delavcev pri upravljanju zavodov ureja tudi ZZ. V drugem odstavku 29. člena predvideva sodelovanje predstavnikov delavcev v organu upravljanja zavoda.¹ Upoštevaje ureditev ZSDU pomeni sodelovanje delavcev pri upravljanju preko predstavnikov delavcev v organih družbe eno izmed možnih oblik kolektivnega uresničevanja pravice do sodelovanja pri upravljanju.² ZZ je veljal že ob sprejemu ZSDU. Glede na to se zastavlja vprašanje, ali je mogoče za poseben zakon v smislu določbe tretjega odstavka 1. člena ZSDU šteti že ta zakon. Tretji odstavek 1. člena ZSDU sam po sebi namreč ne izključuje razlage, da bi lahko poseben zakon v smislu te zakonske določbe veljal že ob sprejemu ZSDU. Vendar pa jezikovna razlaga skupaj z drugimi metodami razlage (sistematično, zgodovinsko) ne omogoča takšnega zaključka. To izhaja že iz prehodne določbe 110. člena ZSDU. Ta člen določa, da se lahko, ne glede na določbo tretjega odstavka 1. člena tega zakona, ki predvideva posebno ureditev kolektivnega uresničevanja pravice do sodelovanja pri upravljanju v zavodih, do uveljavitve zakona o kolektivnem dogovarjanju oziroma posebnega zakona pravica do sodelovanja delavcev pri upravljanju v zavodih ureja s kolektivno pogodbo.³ Določba o dopustnosti takšnega načina urejanja kolektivnih oblik sodelovanja delavcev pri upravljanju v zavodih do uveljavitve posebne zakonodaje pomeni, da je s posebnim zakonom iz tretjega odstavka 1. člena ZSDU mišljen nov, ob sprejemu ZSDU še neobstoječ zakon. Takšno razlago potrjuje tudi zakonodajno gradivo iz postopka sprejemanja ZSDU. Predlog za izdajo Zakona o sodelovanju delavcev pri upravljanju podjetij (Poročevalec DZ, št. 7/92) je predvideval veljavnost splošnih določb tega zakona, med njimi tudi določbe o kolektivnih oblikah uresničevanja pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju, v vseh organizacijskih oblikah dela, torej tudi v zavodih (6. člen). Določba tretjega odstavka 1. člena ZSDU o posebni ureditvi kolektivnega uresničevanja pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju zavodov je bila vključena v zakonsko besedilo, pripravljeno za obravnavo Osnutka Zakona o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Poročevalec DZ, št. 22/92). Sprememba je bila obrazložena s sklicevanjem na posebnosti javnega sektorja, ki terjajo posebno ureditev kolektivnih oblik sodelovanja delavcev pri upravljanju (str. 33). Ob tem je predlagatelj navedel, da ZZ že ureja sodelovanje predstavnikov delavcev v svetu zavodov, predvidena pa je tudi bodoča posebna zakonodaja. V ZSDU je treba zato uveljaviti minimalne standarde za vse zaposlene tako v gospodarstvu kot v negospodarstvu, posebnosti pa bo potrebno primerno urediti v področni zakonodaji (str. 43).

8. Iz navedenega izhaja, da določbe ZZ o sodelovanju predstavnikov delavcev v svetu zavoda ni mogoče šteti za posebni zakon v smislu tretjega odstavka 1. člena ZSDU. S to določbo je zakonodajalec očitno predvidel sprejem zakona, ki bo celovito uredil pravico delavcev do kolektivnega sodelovanja pri upravljanju zavodov, ZZ pa nasprotno ureja le sodelovanje predstavnikov delavcev v organih zavoda. Navedeno nadalje pomeni, da uresničitve zakonodajalčeve napovedi iz tretjega odstavka 1. člena ZSDU o posebni ureditvi kolektivnega načina uresničevanja pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju zavodov ne more pomeniti tudi kasneje sprejeti ZRTVS.⁴ Določbe ZRTVS, s katerimi je urejeno sodelovanje delavcev javnega zavoda RTVS pri upravljanju tega zavoda, pomenijo namreč le konkretizacijo v ZZ predvidene oblike sodelovanja delavcev pri upravljanju zavodov preko predstavnikov delavcev v organih zavoda, ne pa celovite ureditve kolektivnih oblik sodelovanja delavcev pri upravljanju tega zavoda.

9. Po navedenem je mogoče zaključiti, da zakonodajalec ni uresničil napovedi o sprejemu posebne ureditve o kolektivnem uresničevanju pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju zavodov v smislu tretjega odstavka 1. člena ZSDU. Za takšno ravnanje ni navedel nobenih utemeljenih razlogov niti ni takšnih razlogov našlo Ustavno sodišče. Kot že navedeno v šesti točke obrazložitve, kolektivnih oblik uresničevanja pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju zavodov zakonodajalec sicer ni bil dolžan urediti v ZSDU. S kasnejšo opustitvijo sprejema napovedane posebne ureditve pa je kršil načelo varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. V obravnavanem primeru je teža protiustavnosti še toliko večja, saj neustavno stanje traja že vse od sprejema ZSDU julija1993 dalje, torej že skoraj 12 let.⁵

10. V primerih, ko Ustavno sodišče oceni, da je predpis neustaven zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja, sprejme o tem ugotovitveno odločbo (prvi odstavek 48. člena ZUstS). V obravnavani zadevi se zastavlja vprašanje, kateremu izmed obeh izpodbijanih zakonov gre očitati neustavnost. Pobudnik zatrjuje neustavnost ZRTVS in ZZ, za odpravo neustavnega stanja pa bi zadostovala že ureditev spornih vprašanj v enem izmed izpodbijanih zakonov. Ustavno sodišče je ugotovilo le neustavnost ZRTVS (1. točka izreka). Čeprav gre v obeh primerih za predpisa, ki bi lahko urejala sporno problematiko, je specialni predpis, ki bi moral celovito urediti uresničevanje pravice delavcev RTVS do sodelovanja pri upravljanju, če to ni urejeno s splošnim zakonom, ZRTVS. To pa seveda ne pomeni, da zakonodajalec ugotovljene neustavnosti ne bo mogel odpraviti tudi drugače. Glede na različne možnosti, ki so zakonodajalcu na razpolago pri odpravi ugotovljenih neustavnosti, mu je Ustavno sodišče določilo relativno dolg rok za njihovo odpravo. Odločilo je, da mora ugotovljeno neskladje z Ustavo odpraviti v roku devetih mesecev od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka).

11. Ker je ugotovilo že neskladje izpodbijanih zakonov z 2. členom Ustave, se Ustavno sodišče ni spuščalo še v presojo utemeljenosti drugih pobudnikovih očitkov. Ob pripravi nove zakonske ureditve pa bo moral zakonodajalec nedvomno upoštevati tudi ustavne standarde. Pri tem zlasti ne bo smel spregledati očitka pobudnika o domnevni neskladnosti obstoječe zakonske ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker ta za delavce zavodov ne predvideva oblike, analogne svetu delavcev iz ZSDU. Skladno z ustaljeno ustavnosodno presojo lahko namreč zakonodajalec določeni skupini delavcev prizna ožji obseg pravic do sodelovanja pri upravljanju le, če je takšno razlikovanje skladno z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, če torej zanj obstajajo stvarni in razumni razlogi (tako npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-250/00 z dne 15. 5. 2003, Uradni list RS, št. 50/03, in OdlUS XII, 44).

B)–III

12. Pobudnik zatrjuje tudi neustavnost Statuta RTVS, ker ta predvideva svet delavcev tega javnega zavoda, ne ureja pa načina in pogojev za njegovo delovanje. Ustavno sodišče na podlagi 21. člena ZUstS odloča tudi o ustavnosti in zakonitosti predpisov in splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil. Izpodbijanim določbam Statuta RTVS o svetu delavcev javnega zavoda RTVS ni mogoče priznati narave predpisa oziroma akta za izvrševanje javnih pooblastil. Gre za določbe, s katerimi se urejajo interna razmerja znotraj javnega zavoda, ki nimajo eksternih učinkov. Zato je Ustavno sodišče pobudo za presojo Statuta RTVS zavrglo.

C

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. in 25. člena ZUstS v sestavi: podpredsednica dr. Mirjam Škrk ter sodnici in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-160/03-8

Ljubljana, dne 19. maja 2005.

Podpredsednica

dr. Mirjam Škrk l. r.

_________________________________________

¹ Osnovna verzija 29. člena ZZ je določala, da v svetu zavoda sodelujejo predstavniki delavcev, ki opravljajo dejavnost, za katero je ustanovljen zavod. Na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-104/92 z dne 7. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 45/94, in OdlUS III, 86), s katero je Ustavno sodišče ugotovilo neustavnost ZZ, je zakonodajalec drugi odstavek 29. člena ZZ spremenil tako, da je iz zakonskega besedila črtal omejitev, v skladu s katero so lahko bili za predstavnike delavcev v organ upravljanja zavoda izvoljeni le zaposleni, ki opravljajo dejavnost zavoda.

² ZSDU v 3. členu določa, da pravice v zvezi s sodelovanjem pri upravljanju uresničujejo delavci kot posamezniki ali kolektivno preko sveta delavcev ali delavskega zaupnika, zbora delavcev in predstavnikov delavcev v organih družbe.

³ Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-104/92 obrazložilo, da možnost urejanja pravic delavcev do sodelovanja pri upravljanju v zavodih s kolektivnimi pogodbami ne pomeni zadovoljivega načina ureditve ustavne pravice delavcev zavoda do sodelovanja pri upravljanju. Tudi pravica teh delavcev do sodelovanja pri upravljanju izhaja iz 75. člena Ustave. To pa pomeni, da mora način in pogoje uresničevanja te pravice določati poseben zakon in zato ne morejo biti le predmet dogovarjanja med strankama kolektivne pogodbe.

⁴ ZRTVS predvideva sodelovanje predstavnikov delavcev v svetu zavoda kot organu upravljanja zavoda in v nadzornem odboru zavoda. S 5. točko prvega odstavka 16. člena ZRTVS je določeno, da tri člane od petindvajsetih članov Sveta RTV Slovenija izvolijo izmed sebe zaposleni v zavodu. Prvi odstavek 24. člena ZRTVS pa določa, da delavci RTV Slovenija izvolijo dva izmed sedmih članov nadzornega odbora.

⁵ Poskus urediti področje sodelovanja delavcev zavoda pri upravljanju zavodov je pomenil Predlog Zakona o sodelovanju zaposlenih pri upravljanju zavodov (Poročevalec DZ, št. 2/1996). Predlog je predvideval, da delavci zavodov sodelujejo pri upravljanju zavoda kot posamezniki ali kolektivno preko sveta delavcev ali delavskega zaupnika in zbora zaposlenih, ureditev pravice do sodelovanja v organih zavoda pa je prepustil področni zakonodaji. Predlog za sprejem tega zakona je Vlada umaknila, v obrazložitvi predloga za umik pa med drugim navedla, da bo vprašanju sodelovanja zaposlenih pri upravljanju zavodov v prihodnje treba posvetiti večjo pozornost.