Odločba o razveljavitvi določb zakona o družbenem pravobranilcu Republike Slovenije

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti zakona, začetem na pobudo Janeza Krnca in Anice Popovič iz Ljubljane, Julijana Češarka iz Novega mesta, Dušana Sečnjaka iz Radelj ob Dravi, Vlaste Božnik iz Raven na Koroškem, Slavka Resnika iz Žalca, Saše Ostrožnika iz Trbovelj, Franca Svetelja iz Domžal, Vojke Kirn Čeligoj iz Postojne in Cirila Koprivca iz Kopra, na seji dne 16. 3. 1995

o d l o č i l o:

1. Zakon o družbenem pravobranilcu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 71/94) se razveljavi, razen določbe prvega odstavka 13. člena, da družbeni pravobranilec samoupravljanja Republike Slovenije in njegovi namestniki ter občinski družbeni pravobranilci samoupravljanja nadaljujejo z delom.

2. Razveljavitev drugega odstavka 13. člena zakona učinkuje z objavo te odločbe, razveljavitev drugih določb začne učinkovati po poteku šestih mesecev od objave te odločbe.

3. Če do izteka roka iz prejšnje točke zakonodajalec ne sprejme nove zakonske ureditve, družbeni pravobranilec samoupravljanja in njegovi namestniki ter občinski družbeni pravobranilci samoupravljanja nadaljujejo z delom ob smiselni uporabi določb, ki so urejale njihovo organizacijo in delo pred uveljavitvijo zakona o družbenem pravobranilcu Republike Slovenije, in na podlagi pooblastil po določbah veljavnih zakonov.

Sredstva za njihovo delo se zagotavljajo v proračunu Republike Slovenije.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudniki, ki opravljajo funkcijo družbenega pravobranilca samoupravljanja Republike Slovenije oziroma njegovih namestnikov ter funkcijo občinskih družbenih pravobranilcev samoupravljanja, izpodbijajo določbi prvega in drugega odstavka 13. člena zakona o družbenem pravobranilcu Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: ZDP).

Po mnenju pobudnikov izpodbijani določbi kršita načela pravne in socialne države, ki jih določa 2. člen ustave, ter načelo enakosti pred zakonom, ki ga določa 14. člen ustave. Izpodbijani določbi naj bi predčasno posegli v mandat dosedanjih nosilcev funkcij, ne da bi se ugotavljala odgovornost za predčasno prenehanje funkcije, kar po mnenju pobudnikov predstavlja protiustaven poseg v pridobljene pravice in ogroža pravno varnost. Zakon naj bi neenakopravno obravnaval dosedanje družbene pravobranilce samoupravljanja v primerjavi s sodniki in tožilci, ki jim je omogočeno, da dokončajo svoj mandat tudi v novoustanovljenih organih. Družbenim pravobranilcem samoupravljanja naj ta možnost ne bi bila zagotovljena niti v okviru kandidiranja za novo funkcijo, saj ZDP v 3. členu določa nove pogoje za imenovanje v funkcijo družbenega pravobranilca oziroma njegovega namestnika, ki jih po navedbah pobudnikov dosedanji nosilci funkcij ne izpolnjujejo, s čimer naj bi se po mnenju pobudnikov povzročala diskontinuiteta dela pri opravljanju nalog.

2. Državni zbor je na pobudo odgovoril. Po mnenju državnega zbora iz celote zakonskih določb jasno izhaja, da gre dejansko in pravno za novo institucijo in s tem tudi za novo funkcijo, ki se opravlja v državnem organu, ne glede na to, da so naloge organa ostale nespremenjene. Neposredna posledica ustanovitve nove institucije naj bi bila, da prejšnja preneha in z njo tudi funkcije, zaradi česar ne bi bilo mogoče govoriti o posebnih razrešitvenih razlogih, katerih obstoj bi bilo mogoče izpodbijati v postopkih za varstvo individualnih pravic.

Po mnenju Državnega zbora ni mogoče enačiti pravnega položaja sodnikov in državnih tožilcev s položajem družbenih pravobranilcev samoupravljanja, ker je njihov različni pravni položaj določil že ustavni zakon za izvedbo ustave. Državni zbor meni, da določba drugega odstavka 13. člena ZDP tudi ne povzroča diskontinuitete dela, saj zakon določa, da dosedanji nosilci funkcij nadaljujejo z delom, dokler ne bodo imenovani nosilci funkcij po določbah ZDP.

Državni zbor meni, da je začasnost institucije, ki je v zakonu ni treba posebej določiti, razvidna iz opisa funkcije. Ta pa naj bi bila vezana na pristojnosti, ki v veljavni ustavni ureditvi nimajo več pravne podlage in naj bi po izpolnitvi zatečenih nalog prenehala na podlagi odločitve Državnega zbora, sprejete v zakonodajnem postopku, v okviru katerega bo mogoče odgovoriti tudi na vprašanje prenehanja mandata družbenih pravobranilcev oziroma prenosa nalog, ki bi ostale nedokončane, na drugo obstoječo institucijo (npr. javno ali državno pravobranilstvo).

B)

1. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo na seji dne 22. 12. 1994 in začelo postopek za oceno ustavnosti vseh določb ZDP, ker je ocenilo, da je ureditev v izpodbijani prehodni določbi neposredno povezana s temeljnimi določbami zakona in določbami o delovnem področju organa. Hkrati je ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje drugega odstavka 13. člena ZDP.

2. ZDP je ustanovil državni organ, ki opravlja po določbi 1. člena tega zakona vse naloge in pooblastila, ki jih je do uveljavitve ZDP imel družbeni pravobranilec samoupravljanja (v nadaljnjem besedilu: DPS). Ta pa je imel na podlagi zakona o družbenem pravobranilcu samoupravljanja (Uradni list SRS, št. 21/75 in 31/84; v nadaljnjem besedilu: ZDPS) in zakona o družbenem pravobranilcu samoupravljanja (Uradni list SFRJ, št. 36/75 in 20/82) pristojnost ukrepanja in vlaganja pravnih sredstev ter izvrševanja drugih z zakonom določenih pravic in dolžnosti, da se uresničuje družbeno varstvo samoupravnih pravic delovnih ljudi in družbene lastnine (1. člen ZDPS). Postopek za varstvo samoupravnih pravic delovnih ljudi in družbene lastnine je lahko začel na lastno pobudo ali na pobudo pravnih oziroma fizičnih oseb (3. člen ZDPS). Za uresničevanje svoje funkcije je imel pravico dajati mnenja o odnosih in pojavih, ki so bili pomembni za varstvo samoupravnih pravic delovnih ljudi in družbene lastnine (4. člen ZDPS), pristojnost zadržati izvršitev splošnega ali posamičnega akta, če ni bil izdan v sodnem ali upravnem postopku, in zadržati izvršitev dejanja organizacije oziroma pravne osebe ter pred pristojnim sodiščem začeti postopek zaradi varstva samoupravnih pravic delovnih ljudi in družbene lastnine. Imel je pravico predlagati t. i. ukrepe družbenega varstva (9. člen ZDPS), pred ustavnim sodiščem začeti postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti akta, s katerim se kršijo samoupravne pravice delovnih ljudi ali oškoduje družbena lastnina (11. člen ZDPS), imel je poseben položaj v postopkih pred sodišči združenega dela, kjer je imel pravico sprožiti postopek oziroma v začetem postopku priglasiti udeležbo v skladu z zakonskimi določbami, ki so urejale postopek pred sodišči združenega dela. Pristojnosti, ki jih je imel DPS, so se nanašale na varstvo družbene lastnine ter na varstvo pravic delavcev.

ZDP je opredelil funkcijo novega državnega organa s sklicevanjem na funkcijo DPS. S tem je državni organ, ki ga ustanavlja, dobil drugo vlogo, kot je bila začrtana v razlogih za sprejem v predlogu zakona. Po mnenju zakonodajalca naj bi začasnost institucije, ustanovljene s tem zakonom, izhajala iz pristojnosti oziroma področja dela, ki v veljavni ustavni ureditvi nima več pravne podlage, zato bi po izpolnitvi zatečenih nalog prenehala z odločitvijo zakonodajalca. Iz prikazane funkcije in pristojnosti DPS je razvidna dvojnost njegove nekdanje funkcije (varstvo samoupravnih pravic in varstvo družbene lastnine). ZDP to dvojnost ohranja, zato sta za presojo ustavnosti takšne ureditve pomembna dva vidika.

Prvi vidik je vidik varstva družbene lastnine. Ustavno oporo za zakonsko ureditev posebnega državnega organa, katerega funkcija je preprečitev oškodovanja družbene lastnine pred lastninskim preoblikovanjem, je mogoče najti samo v dejstvu, da gre za prehodno obdobje do lastninskega preoblikovanja družbene lastnine. V skladu z načeli pravne države je, da so zakonske določbe jasne in nedvoumne: določitev stvarne pristojnosti in pooblastil funkcionarjev državnega organa, ki jih izvršujejo, bi morala biti zato glede družbene lastnine jasna in določna. 1. člen ZDP pa pušča odprto vprašanje, kaj vse od funkcije DPS se je hotelo s takšno pravno določbo prenesti na nov državni organ. Te nejasnosti ne odpravlja niti določba 8. člena ZDP, saj iz nje ni razvidno, kaj je vsebina postopka za varstvo družbene lastnine, in še manj, kaj je vsebina postopka za varstvo pravic delavcev.

Za funkcijo varstva pravic delavcev pa ni mogoče trditi, da sama po sebi nima podlage v ustavi. Mogoče bi bilo npr. ustanoviti posebnega varuha pravic delavcev (drugi odstavek 159. člena ustave), pravica do varstva dela pa predstavlja podlago tudi za ureditev in pristojnosti npr. inšpekcije dela. Zakon v določbi 8. in 9. člena izrecno govori o varstvu oziroma kršitvah pravic delavcev. Vendar če bi zakonodajalec hotel določiti posebnega varuha za varstvo pravic delavcev, potem bi morala biti njegova vloga in pristojnost opredeljena glede na določbo prvega odstavka 159. člena ustave, to je opredelitev varovanja človekovih pravic v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil. Funkcijo DPS pa bi lahko kvečjemu označili kot funkcijo varovanja pravic delavcev v odnosu do delodajalcev, za varstvo v tem razmerju pa je zakonodajalec že ustanovil inšpekcijo dela. Pravne določbe, pri katerih je namen, ki ga hoče doseči zakonodajalec, tako nerazviden in nejasen, da je le od vsakokratnega razlagalca odvisno, kako jih bo razlagal, pa ne sodijo v pravni sistem pravne države.

ZDP torej dejansko ohranja funkcijo DPS v celoti in na obeh področjih (varstvo družbene lastnine in varstvo pravic delavcev). S funkcijo varstva družbene lastnine, ki pa bi jo v sedanjem prehodnem obdobju do ukinitve oziroma preoblikovanja družbene lastnine po vsebini moral oblikovati drugače kot v prejšnjem sistemu in ki je začasne, prehodne narave, je združil funkcijo varovanja pravic delavcev, ki je z vidika ustavne ureditve lahko tudi trajna, a vsebinsko spet delno drugačna funkcija, z vidika funkcij DPS pa je bila neločljivo povezana z varstvom družbene lastnine.

Takšna opredelitev nalog in pristojnosti državnega organa nasprotuje načelom pravne države, določenim v 2. členu ustave. Za vzpostavitev takega novega državnega organa (kot dela novega pravnega sistema) namreč ni nikakršne pravne podlage. Ustavno dopustno bi bilo kvečjemu podaljšanje delovanja prejšnjih organov z ustrezno prilagojenimi pristojnostmi in morda tudi imenom ali morebiti vzpostavitev novega začasnega organa s takimi pristojnostmi.

3. Zakonodajalec torej lahko v prehodnem obdobju preoblikovanja družbene lastnine funkcije, ki jih je treba opravljati zato, da se zavaruje družbeni kapital oziroma družbena lastnina, uredi tudi tako, da v ta namen ustanovi nov državni organ, če to šteje za vsebinsko primerno. V tem primeru mora jasno in nedvoumno določiti njegove naloge in pristojnosti, tako da je mogoče iz njihove opredelitve sklepati tudi, kdaj bodo le-te izčrpane (gre predvsem za trajanje sodnih postopkov, ki so bili sproženi na zahtevo DPS, pri katerih ni mogoče vnaprej določiti roka trajanja). Ob takšni ureditvi zakonodajalec lahko za opravljanje funkcije določi strožje pogoje, če to šteje za vsebinsko primerno in če tako lahko zagotovi učinkovito izvrševanje te funkcije (med drugim tudi zadostno število usposobljenih ljudi, kontinuirano delo idr.). Ob tem pa mora biti iz samega zakonskega besedila razviden tudi namen, ki ga zakonodajalec z določbami hoče doseči.

Šele v primeru in z vidika takšne ureditve, ki ustreza načelom pravne države, je mogoče ocenjevati ustavnost prehodnih določb zakona. Če bi zakon v skladu z vsem navedenim določil naloge in pristojnosti družbenega pravobranilca, bi ob zgoraj navedenih pogojih lahko določil tudi strožje pogoje za kandidate za nove funkcije. Ob morebitni neizpolnjenosti gornjih zahtev bi vprašanje smotrnosti (zakonodajalec odpravlja začasni organ zato, da ustanovi drug začasni organ, ki mu daje vsebinsko enako funkcijo) lahko preraslo tudi v vprašanje ustavnosti – če bi namreč nesmotrnost ureditve lahko resneje ogrozila obseg še obstoječe družbene lastnine in s tem možnost njene zakonite pretvorbe v druge oblike lastnine. Če se za opravljanje določene funkcije ustanovi nov organ, funkcija osebam, ki so jo opravljale v prejšnjem organu, preneha skupaj s prenehanjem organa. Zato zgolj z vidika prehodnih določb zakona ne gre za razrešitev posameznikov s funkcij in v tem omejenem obsegu določba 13. člena ZDP tudi ni v neskladju z ustavo. Prav tako ni mogoče trditi, da bi moral zakonodajalec enako obravnavati nosilce funkcije DPS s funkcijami sodnikov in tožilcev, saj je temelj za njihovo razlikovanje podan v določbah 6. in 8. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave. Če bi ustavno sodišče presojalo le ustavnost določb prvega in drugega odstavka 13. člena ob predpostavki, da so ostale določbe zakona v skladu z ustavo, potem bi lahko ugotovilo le, da izpodbijani določbi nista v neskladju z ustavo, ne z 2. ne s 14. členom ustave. V neskladju z ustavo sta v kontekstu z drugimi določbami ZDP, ki so iz že navedenih razlogov v neskladju z ustavo.

Zato je bilo treba razveljaviti ZDP v celoti z odložnim rokom razveljavitve z izjemo določbe, ki omogoča nadaljevanje dela nosilcem funkcije DPS, določbo drugega odstavka 13. člena, katere izvrševanje je ustavno sodišče zadržalo do te odločitve, pa s takojšnjim učinkom razveljavitve.

Za primer, da zakonodajalec v odložilnem roku ne bi sprejel zakona, ki bi urejal vprašanje organa, ki naj v prehodnem obdobju skrbi za varstvo družbene lastnine v določenem omejenem obsegu, je bilo treba odločiti, da se opravljanje funkcije DPS kljub temu nadaljuje s pooblastili, ki jo tej funkciji daje zakonodaja, sprejeta že po uveljavitvi ustave, do sprejema drugačne zakonske ureditve. Ker so po določbah zakonodaje, ki je z uveljavitvijo 14. člena ZDP prenehala veljati, sredstva za delo občinskih pravobranilcev samoupravljanja zagotavljale občine, je treba zaradi uveljavitve lokalne samouprave predvideti tudi zagotovitev sredstev za delo organa, če za njegovo delovanje zakonodajalec ne bo sprejel nove zakonske ureditve. Tega smiselna uporaba določb zakonodaje o organizaciji in delu DPS, ki je že prenehala veljati, ne bi mogla zagotoviti.

C)

Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi prvega in drugega odstavka 40. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-327/94-9

Ljubljana, dne 16. marca 1995.

dr. Tone Jerovšek l. r.

Predsednik