Odločba, da prvi odstavek 43. člena Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih ni bil v neskladju z Ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Barbare Prislan iz Kamnika in Polone Mikuž iz Ljubljane, Maše Hlastec Rajterič, Barbare Preskar in Tadeje Čampa Levstek iz Ljubljane ter Barbare Jontez iz Ljubljane, na seji dne 26. maja 2005

o d l o č i l o:

1. Prvi odstavek 43. člena Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (Uradni list RS, št. 97/01) ni bil v neskladju z Ustavo.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 7. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (Uradni list RS, št. 76/03) se zavrže.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudnice so vložile pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 43. člena Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (v nadaljevanju: ZSDP), ki je od 1. 1. 2002 do uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah ZSDP (Uradni list RS, št. 76/03 – v nadaljevanju: ZSDP-A) dne 19. 8. 2003 določal, da osnova za izračun starševskega nadomestila ne more biti višja od dvainpolkratnika povprečne mesečne plače v Republiki Sloveniji na podlagi zadnjih znanih uradnih podatkov o mesečnih plačah v času odmere nadomestila, razen za porodniško nadomestilo. Dvainpolkratnik povprečne mesečne plače je maja 2003 znašal približno 605.000 SIT. Po preteku porodniškega dopusta (105 dni) naj bi bile zato v času dopusta za nego in varstvo otroka (260 dni) upravičene prejemati nižje nadomestilo, izračunano na podlagi navedene limitirane osnove. Pobudnice menijo, da je uvedba limitiranja zgornje višine starševskega nadomestila v času dopusta za nego in varstvo otroka (neposredno po izteku 105-dnevnega porodniškega dopusta) neutemeljena in nerazumna, saj naj bi vplivala na zmanjševanje števila rojstva otrok in matere oziroma starše z višjimi dohodki obravnavala v neskladju z načelom enakosti pred zakonom. Izpodbijana ureditev naj bi bila po navedbah pobudnic v neskladju tudi z 2. in s 14. členom, s tretjim odstavkom 53. člena ter s 54. in 55. členom Ustave.

2. Pobudnici Barbara Prislan in Polona Mikuž, ki sta pobudo vložili dne 3. 6. 2003, poudarjata, da je z uvedbo limitiranja nadomestila spremenjena dotedanja ureditev iz Zakona o družinskih prejemkih (Uradni list RS, št. 65/93 in nasl. – ZDPre), pri čemer naj zakonodajalec ne bi navedel razloga za takšno spremembo. Zaradi izpodbijane določbe naj bi bil položaj staršev bistveno poslabšan, saj višina starševskega nadomestila ni več sorazmerna vplačanim visokim prispevkom v obveznem zavarovanju. Iz sistema plačevanja prispevkov naj bi izhajalo, da zavarovančeve pravice niso odvisne od njegovih socialnih potreb, temveč od višine vplačanih obveznih prispevkov. Glede na načelo največje koristi otroka naj gmotni položaj nosečnice ne bi bil razumen in stvarno utemeljen razlog razlikovanja. V otrokovo korist naj bi mati izkoristila pripadajočo ji pravico do dopusta za nego in varstvo otroka in ostala z njim do njegovega dopolnjenega prvega leta starosti. Ker poleg tretjega odstavka 53. člena Ustave državo zavezuje k ustvarjanju potrebnih razmer za varstvo družine, materinstva, očetovstva, otrok in mladine tudi več mednarodnih instrumentov, se pobudnice ne strinjajo z odločitvijo zakonodajalca za obravnavani ukrep. Pobudnice menijo, da je višina starševskega nadomestila pomembna za odločitev o rojstvu otroka, zato naj bi izpodbijana ureditev posegala tudi v pravico do svobodnega odločanja o rojstvu otrok (55. člen Ustave). Izpodbijana ureditev naj bi bila krivična do staršev, ki so z ustvarjanjem družine počakali toliko časa, da so sami ustvarili materialne pogoje zanjo (stanovanje, primerni dohodki). Glede na to, da starši, ki se jim nadomestilo odmeri po izpodbijani določbi, nosijo finančno breme otroka sami, saj niso deležni socialnih pomoči, država ne bi smela poseči v njihove pridobljene pravice na delu sredstev, ki presegajo limitirani znesek. Ker izpad dohodka lahko socialno ogrozi starejše otroke, je mati prisiljena vrniti se na delo po 105 dneh, saj se npr. plačilo vrtca ne spremeni. Limitiranja obravnavanega starševskega nadomestila naj ne bi bilo mogoče primerjati z limitiranjem pokojnin, ker te temeljijo na medgeneracijski solidarnosti in niso časovno omejene. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila tudi posredno diskriminacijo glede na spol, ker pravico v pretežni večini izrabijo ženske. Z vlogo z dne 21. 6. 2004 pobudnici pobudo dodatno utemeljujeta z navedbo, da se bo učinek ureditve pokazal tudi ob njuni upokojitvi pri izbiri najugodnejšega zaporedja let oziroma pri izračunu pokojninske osnove. Pobudo naj bi utemeljevale tudi določbe Zakona o uresničevanju načela enakega obravnavanja (Uradni list RS, št. 50/04 – ZUNEO).

3. Pobudnice Maša Hlastec Rajterič, Barbara Preskar in Tadeja Čampa Levstek, ki so pobudo vložile dne 23. 5. 2003, menijo, da je omejevanje zgornje meje zneska nadomestila v neskladju z Ustavo, ker višina prispevkov za starševsko varstvo navzgor ni omejena. Osebe, katerih plače presegajo določen znesek, naj ob nastopu dopusta za nego in varstvo otroka ne bi bile v enakem položaju v primerjavi z osebami, ki navedenega zneska ne presegajo. Ureditev naj bi bila nerazumna. Po prejšnji ureditvi naj bi bil sistem uravnotežen, dajatev in nadomestilo naj bi bila enakovredna. Partnerja plačujeta prispevke za starševsko varstvo vso svojo aktivno dobo od svojih polnih prejemkov, zato sama ustvarita materialne pogoje za prejemanje enakih prejemkov tudi v času dopusta za nego in varstvo otroka. Prispevata pa tudi k ustvarjanju pogojev za izplačevanje nadomestil staršem, ki imajo nižje dohodke. Višina starševskega nadomestila naj bi bila eden bistvenih elementov pri odločanju o tem, ali se bosta odločila za otroka oziroma za koliko otrok. Ureditev naj bi bila krivična do staršev, ki so z vlaganjem v izobraževanje in kariero poskrbeli za to, da so sposobni in pripravljeni svoja eksistenčna vprašanja reševati sami, ne v breme družbe. Ker ti finančno breme otroka skoraj v celoti nosijo sami, jim država ne bi smela vzeti pridobljenih pravic na delu starševskega nadomestila, ki presega dvainpolkratnik povprečne mesečne plače. Z vlogo z dne 16. 6. 2004 (in s vsebinsko podobno vlogo z dne 30. 6. 2004) pobudnice pobudo razširjajo na spremenjeni prvi odstavek 43. člena ZSDP, uveljavljen s 7. členom ZSDP-A.

4. Pobudnica Barbara Jontez, ki je pobudo vložila 3. 3. 2003, meni, da glede na zmanjševanje števila rojstev, višanje starosti mater ob rojstvu prvega otroka, zmanjševanje števila aktivnega prebivalstva in naraščanje števila upokojencev limitiranje nadomestila v času dopusta za nego in varstvo otroka ni utemeljeno, čeprav je glede na to, da se pravica zagotavlja po načelih vzajemnosti in solidarnosti, po Ustavi mogoče. Ureditev naj bi vplivala na zniževanje števila rojstev in na predčasno vračanje mater na delo zaradi njihovih finančnih obveznosti, ki so nastale pred rojstvom otroka in so vezane na višino plače (npr. stanovanjski kredit, plačilo vrtca).

5. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju: Ministrstvo) je v pojasnilih med drugim navedlo, da je obseg pravic (predvsem višina prejemkov) iz zavarovanja za starševsko varstvo v pretežni meri odvisen od višin vplačanih prispevkov, razen takrat, kadar je z upoštevanjem načela solidarnosti določeno drugače. Sistem zavarovanja za starševsko varstvo temelji na načelu enotnosti zavarovanja, vanj so vključeni vsi posamezniki, za katere je zakonodajalec predvidel zavarovanje za starševsko varstvo. Ker ni ločenih zavarovalnih shem za določene kategorije zavarovancev, je treba računati z določenimi razlikami, ki obstajajo med temi različnimi kategorijami, kar se izrazi pri izplačevanju nadomestil. Sredstva, ki se zberejo po Zakonu o prispevkih za socialno varnost (Uradni list RS, št. 5/96 in nasl. – ZPSV), ne zadoščajo za kritje odhodkov, ki so vezani na pravice iz naslova zavarovanja za starševsko varstvo. Iz finančnih posledic zakona naj bi izhajala precejšnja razlika med zagotovljenimi in potrebnimi sredstvi za nadomestilo za nego in varstvo otroka. Najvišji znesek izplačila nadomestila naj bi bil izbran po kriteriju, ki ga je zakonodajalec določil v okviru svojih pristojnosti in naj bi pomenil najvišjo raven zagotovljene socialne varnosti iz zavarovanja za starševsko varstvo. Omejitev nadomestila naj bi bila nujna zaradi razkoraka med zagotovljenimi pravicami in možnostmi zagotavljanja sredstev za izvajanje zavarovanja.

6. Državni zbor na navedbe pobud ni odgovoril.

B)–I

7. Ustavno sodišče je vloge pobudnic združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.

8. ZSDP je bil med postopkom pred Ustavnim sodiščem spremenjen in dopolnjen. Izpodbijani 43. člen ZSDP je bil spremenjen tako, da je 7. člen ZSDP-A določil novo besedilo člena 43. S tem je prejšnji 43. člen prenehal veljati, ne glede na to, da sta si besedili podobni in ne glede na (prehodno) določbo 31. člena ZSDP-A¹. Ustavno sodišče presoja ustavnost zakonskih norm, ki ne veljajo več, le izjemoma, če ugotovi, da so zaradi njihovega neskladja z Ustavo nastale škodljive posledice, ki s prenehanjem njihove veljavnosti niso odpravljene (47. člen Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS). Zato mora v takih primerih pobudnik izkazati, da bi se z morebitno zanj ugodno odločitvijo Ustavnega sodišča njegov pravni položaj izboljšal. Pobudnica Polona Mikuž je predložila prvostopenjsko odločbo o starševskem nadomestilu, iz katere je razvidno, da je zahtevo za uveljavitev pravice do nadomestila za nego in varstvo otroka vložila dne 14. 5. 2003 in da ji je bilo nadomestilo odmerjeno dne 19. 9. 2003 ob upoštevanju ZSDP, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 97/01. V vlogi z dne 21. 6. 2004 je navedla, da je zoper dokončno odločbo o starševskem nadomestilu pri Delovnem in socialnem sodišču dne 16. 1. 2004 sprožila spor. Ker ima pobudnica odprt postopek, v katerem se izpodbijana določba še uporablja, so izpolnjeni pogoji za ustavnosodno presojo prvega odstavka 43. člena ZSDP, kot je veljal pred uveljavitvijo ZSDP-A. Ker je pravovarstveno potrebo izkazala pobudnica Polona Mikuš, se Ustavno sodišče ni spuščalo v presojo, ali pravovarstveno potrebo za presojo prvega odstavka 43. člena ZSDP pred njegovo novelo izkazujejo tudi druge pobudnice.

9. Procesni pogoj za ustavnosodno presojo prvega odstavka 43. člena ZSDP po uveljavitvi ZSDP-A oziroma 7. člena ZSDP-A je izkazan pravni interes po 24. členu ZUstS. Ta je podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja. Pobudnice iz 3. točke obrazložitve te odločbe so pravni interes utemeljile le z navedbo, da se izpodbijani prvi odstavek 43. člena vsebinsko ni spremenil in da ostaja starševsko nadomestilo še naprej limitirano. Glede na to, da odločitev Ustavnega sodišča o razveljavitvi zakona ne učinkuje na razmerja, o katerih je bilo pred dnem razveljavitve že pravnomočno odločeno (44. člen ZUstS), morebitna razveljavitev noveliranega prvega odstavka 43. člena ZSDP ne bi mogla izboljšati pravnega položaja pobudnic, saj niso izkazale, da so jim bile odločbe o nadomestilu za nego in varstvo otroka izdane na podlagi noveliranega 43. člena in se jim nadomestilo še izplačuje oziroma da imajo pred pristojnim sodiščem odprt postopek v zvezi z njimi, zaradi česar te še niso pravnomočne. Za izpodbijanje novelirane ureditve pobudnice torej ne izkazujejo pravnega interesa in je bilo treba njihovo pobudo v tem delu zavreči. Tudi če bi pobudnice pravni interes izkazale, bi Ustavno sodišče pri presoji novelirane določbe (torej pri presoji omejevanja najvišjega izplačila nadomestila) moralo upoštevati stališče, zavzeto ob določbi, v zvezi s katero je pobudo sprejelo in začelo postopek za presojo ustavnosti.

B)–II

10. Ustavno sodišče je pobude sprejelo v delu, v katerem se nanašajo na prvi odstavek 43. člena ZSDP, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 97/01, in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

11. Pobudnici iz 2. točke obrazložitve te odločbe se v pobudi sklicujeta na 3. člen Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90 – KOP) in 10. člen Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 7/77 – Pakt ESKP), ki zavezujeta Slovenijo na podlagi Akta o notifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo (Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92) ter na 8. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). Navedene določbe mednarodnih instrumentov, ki se nanašajo na varstvo družine, ne nudijo večjih pravic, kot jih zagotavlja (že) tretji odstavek 53. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče presojalo skladnost izpodbijane določbe z ustavnimi določbami in ne tudi z navedenimi mednarodnimi instrumenti.

12. Po tretjem odstavku 53. člena Ustave država varuje družino, materinstvo, očetovstvo, otroke in mladino ter ustvarja za to varstvo potrebne razmere. Iz navedene določbe izhaja dolžnost države, da svojim državljanom z ustrezno pravno ureditvijo in z ustvarjanjem ustreznih razmer omogoča vzpostavitev in varstvo njihovega družinskega življenja. Pravico do spoštovanja družinskega življenja v določenem obsegu varujejo tudi 54., 55. in 56. člen Ustave. Po prvem stavku prvega odstavka 54. člena Ustave imajo starši pravico in dolžnost vzdrževati in vzgajati svoje otroke. Z varovanjem razmerij med starši in otroki je varovana tudi pravica spoštovanja družinskega življenja staršev in otrok. Po 55. členu je odločanje o rojstvih otrok svobodno, država pa zagotavlja možnosti za uresničevanje te svoboščine in ustvarja razmere, ki omogočajo staršem, da se odločajo za rojstva svojih otrok. Pri tem gre zlasti za pogoje na področju zdravstvenega in socialnega varstva, vzgoje in izobraževanja, zaposlovanja, delovnopravnega varstva in stanovanjskega gospodarstva. Po prvem odstavku 56. člena je otrokom zagotovljeno posebno varstvo, kar je tudi odraz pravic do spoštovanja družinskega življenja.

13. Podrobnejša ureditev, s katero se ustvarjajo razmere, ki omogočajo vzpostavitev in varstvo družinskega življenja, ni omejena le na en zakon. Ob temeljni ureditvi družinskopravnih razmerij v Zakonu o zakonski zvezi in družinskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 15/76 in nasl. – ZZZDR) je varstvo družine zajeto v zakonih, ki urejajo različna področja, npr. socialno, zdravstveno, stanovanjsko, vzgojnoizobraževalno, delovnopravno. Izpodbijani ZSDP zato ureja le del ukrepov družinske politike. Sistem zavarovanja za starševsko varstvo je po ZSDP zasnovan tako, da pravice, ki jih ureja, zagotavlja zavarovancem po načelih vzajemnosti in solidarnosti (drugi odstavek 5. člena). Če vplačani prispevki iz naslova starševskega varstva ne zadoščajo za pokrivanje obveznosti za pravice, ki izhajajo iz zavarovanja, se sredstva zagotavljajo iz drugih proračunskih virov (tretji odstavek 5. člena). ZSDP ureja starševski dopust, starševsko nadomestilo, pravice iz naslova krajšega delovnega časa, družinske prejemke, pogoje in postopek za uveljavljanje posameznih pravic in druga vprašanja glede izvajanja tega zakona. Pravice iz zavarovanja za starševsko varstvo so starševski dopust, starševsko nadomestilo in pravice iz naslova krajšega delovnega časa (7. člen). Za starševsko varstvo se plačuje prispevek zavarovanca in delodajalca (prvi odstavek 8. člena).

14. Izpodbijana določba je uvrščena v okvir urejanja starševskega dopusta, ki ga ZSDP uporablja kot skupen izraz za porodniški dopust, očetovski dopust, dopust za nego in varstvo otroka in posvojiteljski dopust (prvi odstavek 13. člena). Pravico do izrabe dopusta za nego in varstvo otroka ima eden od staršev po preteku porodniškega dopusta (prvi odstavek 26. člena). Dopust za nego in varstvo otroka se lahko izrabi na različne, z Zakonom določene načine. Osnova za posamezno vrsto starševskega nadomestila je povprečna osnova, od katere so bili obračunani prispevki za starševsko varstvo (enaka je osnovi, od katere zavarovanci iz 6. člena ZSDP plačujejo prispevke za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje) v zadnjih 12 mesecih pred vložitvijo prve vloge za starševski dopust (prvi odstavek 41. člena). Pobudnice izpodbijajo prvi odstavek 43. člena, ki je (pred novelo) določal, da osnova za izračun nadomestila ne more biti višja od dvainpolkratnika povprečne mesečne plače v Republiki Sloveniji na podlagi zadnjih znanih uradnih podatkov o mesečnih plačah v času odmere, razen za porodniško nadomestilo. Po noveliranem prvem odstavku 43. člena se omejitev nanaša na višino izplačila starševskega nadomestila in ne več na osnovo za njegovo odmero.

15. Pobudnice očitajo ureditvi, da je uvedeno limitiranje osnove za odmero nadomestila nerazumno, sprejeto arbitrarno in posega v pridobljene pravice na vloženih prispevkih za zavarovanje, da je v neskladju z načelom enakosti pred zakonom in posredno diskriminacijsko ter v neskladju z ustavnimi določbami o varovanju družine.

16. Zatrjevanje pobudnic o ravnanju zakonodajalca in s tem neskladnosti prvega odstavka 43. člena ZSDP z načeli, ki izhajajo iz 2. člena Ustave, po katerem je Slovenija pravna in socialna država, ni utemeljeno. Iz zakonodajnega gradiva (EPA 559 – II) je razvidno, da je predlagatelj v prikazu tedaj veljavne ureditve med drugim navedel zneske povprečnega, najnižjega in najvišjega nadomestila v letu 1997 ter na podlagi primerjalnega pregleda ureditev varstva materinstva v nekaterih zahodnoevropskih državah ugotovil, da nobena država ne pozna tako dolgega dopusta s 100% nadomestilom plače za celotno obdobje. Navedel je tudi, da sredstva, zbrana iz prispevkov za porodniško varstvo po Zakonu o prispevkih za socialno varstvo (Uradni list RS, št. 5/96 in nasl. – ZPSV), ne zadoščajo za kritje odhodkov, ki so vezani na pravice iz naslova zavarovanja za starševsko varstvo². Zakonodajno gradivo in pojasnila, pridobljena v postopku presoje utemeljenosti pobud, zato izkazujejo razloge za sprejem izpodbijane ureditve v takšni meri, da je bilo treba očitek pobud o arbitrarnem ravnanju zakonodajalca zavrniti kot očitno neutemeljen.

17. Neutemeljen je tudi očitek, da gre za neustaven poseg v pridobljene pravice. Pobudnice namreč menijo, da že plačevanje prispevkov samo po sebi daje pridobljeno pravico do starševskega nadomestila v višini, odvisni le od višine vplačanih prispevkov, in da jim je ob limitirani osnovi za izračun nadomestila del pridobljenih pravic odvzet brez razumnega razloga. Pravice se po ZSDP ne odmerjajo le na podlagi vplačanih prispevkov, saj zavarovanje sloni na načelu vzajemnosti in solidarnosti med zavarovanci in ne zgolj na zavarovalniških načelih. Ob uveljavitvi ZSDP pobudnice še niso izpolnjevale pogojev za starševski dopust oziroma za dopust za nego in varstvo otroka in zato o teh pravicah še ni bilo odločeno z odločbo pristojnega centra za socialno delo. Izpodbijana zakonska ureditev je pri njih zato mogla poseči le v (utemeljena) pričakovanja, da bodo deležne stoodstotnega nadomestila, kakršno je šlo upravičencem po prejšnji ureditvi, ni pa posegla v pridobljene pravice. Ustava ne preprečuje, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, upoštevajoč tudi načelo zaupanja v pravo kot eno od ustavnih načel pravne države. Načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo brez razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, poslabšala. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od ustavnih pravic, katerim po tretjem odstavku 15. člena Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne veljave. V večji meri kot posamezne ustavne pravice je dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin je v posameznem spornem primeru treba dati prednost. Pri takem tehtanju ustavnopravnih dobrin je na eni strani ustavno načelo varstva zaupanja v pravo, pri čemer je zlasti pomembno, ali so spremembe na pravnem področju, za katero gre, relativno predvidljive in so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali ter kakšna je teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani, na drugi strani pa javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe. Izhodišče pri tej presoji je tudi to, da pri sistemu nadomestil po izpodbijani ureditvi ne gre za sistem zavarovanja, ki bi temeljil samo na načelih vzajemnosti, temveč gre za sistem, ki temelji tudi na solidarnosti. To pomeni, da se del nadomestila pri upravičencih, ki glede na višje plače prispevajo več, nameni za pokrivanje nadomestila tistim, ki glede na nižje plače prispevajo manj. Med več cilji in načeli, ki so vodila zakonodajalca pri urejanju pravic po ZSDP, je v zakonodajnem gradivu navedeno tudi "maksimiranje pravičnosti in socialne enakosti, s poudarkom na vertikalni enakosti". V okvir tega cilja je mogoče uvrstiti skrb za delovanje sistema v pogojih, ko iz prispevkov zbrana sredstva ne zadostujejo za izplačila pravic in je treba razliko zagotoviti iz proračunskih sredstev. Iz tega izhajajoči skrbi za pravičnost in socialno enakost, torej skrbi za zmanjševanje razlik med najvišjimi in najnižjimi izplačili pravic, ni mogoče odreči legitimnosti in zasledovanja prevladujočega javnega interesa, ki mu je treba dati prednost. Nova zakonska ureditev starševskega varstva ni bila povsem nepričakovana, saj so jo napovedovale tedaj aktualne spremembe na delovnopravnem področju in razmeroma pogoste spremembe pravic na področju socialnih zavarovanj.

18. Po prvem odstavku 44. člena ZSDP znaša starševsko nadomestilo za polno odsotnost z dela 100% osnove. Slednja se izračuna iz povprečnih osnov (npr. iz plač), od katerih so bili v določenem obdobju obračunani prispevki za starševsko varstvo. Člen 43 ureja omejitev navedenega pravila o izračunu osnove za odmero nadomestila, in to tako, da osnova za izračun nadomestila ne more biti višja od dvainpolkratnika povprečne mesečne plače v državi in ne nižja od 55% minimalne plače. Pripadajoče stoodstotno nadomestilo je zato nižje ali višje od tistega, ki bi bilo izračunano le na podlagi dejanskih osnov za plačilo prispevka za starševsko varstvo. Limitiranje osnove za odmero nadomestila navzgor in navzdol sloni na načelu solidarnosti, pri čemer zniževanje najvišjih osnov na določeno raven prispeva k socialni varnosti tistih, ki ne dosegajo zakonske ravni najnižje osnove. Načelo solidarnosti je sestavni del načela socialne države iz 2. člena Ustave (podobno npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003, Uradni list RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 98). Socialna varnost upravičencev je po presoji zakonodajalca na obravnavanem področju zagotovljena s pravico do nadomestila, ki se izračuna iz osnove, ki ni nižja od določene najnižje ravni. Zato ureditev, po kateri nadomestilo ne more presegati določene najvišje ravni, ni nerazumna in ni v neskladju z 2. členom Ustave. Predvidena doba uresničevanja pravice, naj gre za nedoločeno dobo pokojnin ali za določeno dobo starševskega nadomestila, na uresničevanje načela solidarnosti nima vpliva, čeprav pobudnice menijo drugače, saj je načelo mogoče uveljaviti že v razmerju med dvema osebama in neodvisno od časa trajanja takšnega razmerja.

19. Pobudnice navajajo več razlogov, ki naj bi utemeljevali očitek o neskladnosti izpodbijane ureditve s 14. členom Ustave. Upravičene osebe naj bi bile neenako obravnavane zaradi drugačne oziroma manj ugodne ureditve nadomestila po ZSDP v primerjavi s prej veljavnim ZDPre. Navajanje primerjave učinkov prejšnje in obravnavane ureditve pobude ne utemeljuje. Razlikovanje izhaja iz okoliščine, da so bila nadomestila uveljavljena v različnih časovnih obdobjih, kar lahko šteje za objektivno utemeljen razlog (razumen in stvaren razlog) razlikovanja.

20. Limitiranje osnove za izračun nadomestila v času dopusta za nego in varstvo otroka, ki zajame le del upravičencev, naj bi po mnenju pobudnic pomenilo protiustavno neenako obravnavanje upravičencev z različno visokimi dohodki oziroma razlikovanje nosečnic glede na njihov gmotni položaj. Načela enakosti pred zakonom ni mogoče pojmovati kot enostavno splošno enakost vseh, pač pa le kot enako obravnavanje enakih stanj. Navedeno načelo zato zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določene položaje med seboj razlikoval in nanje vezal različne pravne posledice. Višina mesečne plače je razumen in s cilji ZSDP povezan razlog razlikovanja. Zakonodajalec je zato lahko določil, da se limitiranje nadomestila nanaša samo na primere, ko je presežena določena najvišja raven posameznikovih dohodkov.

21. Pobudnici iz 2. točke obrazložitve te odločbe menita, da limitiranje osnove za izračun starševskega nadomestila povzroča posredno diskriminacijo na podlagi spola. Navedeno mnenje je opredeljeno zelo pavšalno, saj se nanj nanaša le navedba, da naj bi se moški odločali za dopust za nego in varstvo otroka le izjemoma. Pobudnici torej niti sami ne trdita, da se moški za dopust za nego in varstvo otroka sploh ne odločijo oziroma da jih izpodbijana določba ne more zadeti, zaradi česar naj bi bila nevtralna le navidezno. V prvem odstavku 43. člena ZSDP urejeno limitiranje osnove za izračun starševskega nadomestila velja za vse oblike tega nadomestila, razen za porodniško nadomestilo. Limitiranje glede na to lahko zadene tudi samo moške, ker imajo samo ti pravico do očetovskega dopusta. Ureditev starševskega dopusta poleg tega omogoča njegovo izrabo na različne načine, kar vpliva tudi na izračun osnove za odmero nadomestila³. Široka ponudba možnosti izrabe starševskega dopusta po ZSDP staršem omogoča izbrati tisti način, ki ga sami ocenijo za najprimernejšega. Zato zgolj z navajanjem okoliščine, da ga večkrat izrabljajo matere kot očetje, zatrjevane protiustavnosti ni mogoče utemeljiti.

22. Pobudnice iz 2. in 3. točke obrazložitve te odločbe se sklicujejo tudi na ZUNEO, ki določa skupne temelje in izhodišča za zagotavljanje enakega obravnavanja vsakogar pri uveljavljanju njegovih pravic in obveznosti ter pri uresničevanju njegovih temeljnih svoboščin na katerem koli področju družbenega življenja. Če naj se navedba pobude, "da iz ZUNEO izhaja, da je vsakršno neenako obravnavanje ljudi v nasprotju z Zakonom", razume kot pobuda za presojo medsebojne skladnosti dveh zakonov, je treba pojasniti, da Ustavno sodišče ni pristojno odločati o medsebojni skladnosti zakonov. Medsebojno skladnost zakonskih določb Ustavno sodišče presoja le takrat, ko bi nastala nasprotja znotraj pravnega reda tako, da bi bila kršena načela pravne države iz 2. člena Ustave. Za tako neskladje pa v obravnavani zadevi ne gre.

23. Pobudnice zatrjujejo tudi neskladnost izpodbijane ureditve z ustavno ureditvijo varstva družine. Po 55. členu Ustave je država dolžna zagotoviti takšne pogoje, da se posameznik lahko svobodno odloči za ustvarjanje družine. Določba nudi podlago zakonskemu urejanju pravice do proste izbire glede rojstva otrok. Zato ob splošnih pogojih, ki jih zagotavlja tretji odstavek 53. člena Ustave, navedeni 55. člen Ustave varuje posameznika zlasti pred posegi države, ki bi jih ta uveljavljala zaradi izvajanja določene prebivalstvene politike. Zakonska ureditev pravice do nadomestila plače v času dopusta za nego in varstvo otroka zaradi pestrosti ureditve starševskega dopusta ne more posegati v voljo posameznika na način, ki bi ga prisiljeval k nekemu dejanju po volji državne prebivalstvene politike. Ustavna podlaga za pravico do obravnavanega nadomestila je zato predvsem v tretjem odstavku 53. člena Ustave in ne v 55. členu ali v drugih členih Ustave. Dolžnost države, ki si jo je v izvajanju tretjega odstavka 53. člena Ustave naložila v zvezi z varstvom družine, ne zahteva zagotavljanja ohranitve nespremenjenega ekonomskega položaja staršev zaradi rojstva otroka. Dolžnost ustvarjanja razmer za varstvo družine ob rojstvu otroka je izpolnjena že s tem, da je zagotovljeno najnižje starševsko nadomestilo (drugi odstavek 43. člena ZSDP), ki nudi družini socialno varnost. Ureditev, po kateri je smela osnova za izračun starševskega nadomestila, razen porodniškega nadomestila, znašati največ dvainpolkratnik povprečne mesečne plače v državi v določenem obdobju, zato ni bila v neskladju s tretjim odstavkom 53. člena ter s 54. in s 55. členom Ustave.

C)

24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnici in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-137/03-23

Ljubljana, dne 26. maja 2005.

Predsednik

dr. Janez Čebulj l. r.

________________________________________

¹ Po 31. členu ZSDP-A se v postopkih za uveljavljanje posameznih pravic, ki so jih začeli upravičenci po določbah ZSDP pred uveljavitvijo ZSDP-A, te pravice priznajo tem upravičencem v skladu z določbami ZSDP pred uveljavitvijo ZSDP-A.

² Poročevalec DZ, št. 18/2000, stran 65.

³ Osmi odstavek 26. člena ZSDP določa: "Del dopusta za nego in varstvo otroka v trajanju največ 75 dni se lahko prenese in izrabi najdalj do 8. leta starosti otroka." V času prenesenega dopusta se nadomestilo odmeri od osnove, ki se takrat uporablja za izračun nadomestila zaradi začasne odsotnosti od dela zaradi bolezni, po predpisih, ki urejajo zdravstveno zavarovanje (tretji odstavek 42. člena ZSDP).