Odločba o ugotovitvi, da je 53. člen Zakona o davčni službi v neskladju z Ustavo, rokom za odpravo neskladnosti in načinom izvršitve

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Helene Vodeb-Kokošar in Irene Pavlič, obeh iz Celja, ki ju zastopa Roman Mavri, odvetnik v Laškem, na seji dne 9. junija 2005

o d l o č i l o :

1. Člen 53a Zakona o davčni službi (Uradni list RS, št. 57/04 in 139/04) je v neskladju z Ustavo.

2. Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3. Do odprave ugotovljenega neskladja ne smejo nastopiti posledice neizpolnjevanja pogojev, ki so predpisane s 53.a členom Zakona o davčni službi.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudnici sta bili glede na izpolnjevanje pogojev iz 24. člena Zakona o davčni službi (Uradni list RS, št. 18/96 in nasl. – v nadaljevanju ZDS) o višji strokovni izobrazbi, desetletnih delovnih izkušnjah ter strokovnem izpitu leta 1996 imenovani za davčni inšpektorici. Novi Zakon o davčni službi (v nadaljevanju ZDS-1), ki se uporablja od 1. 1. 2005, pa predpisuje za inšpektorja univerzitetno oziroma visoko strokovno izobrazbo (20. člen). Navedeni pogoj velja na podlagi 53.a člena ZDS-1 tudi za tiste, ki že opravljajo dela in naloge inšpektorja, razen če imajo največ pet let delovne dobe do upokojitve. Zato se bosta morali pobudnici v določenem času vključiti v izobraževanje za pridobitev zahtevane izobrazbe oziroma jo pridobiti. V nasprotnem primeru bosta razporejeni na drugo ustrezno delovno mesto. Glede na to pobudnici menita, da 53.a člen ZDS-1 v neskladju z načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave) spreminja zakonsko ureditev, saj ne varuje pričakovanih pravic posameznikov, temveč arbitrarno in nesorazmerno omejuje možnost ohranitve obstoječega položaja, čeprav se narava dela ni v ničemer spremenila. Prav tako brez utemeljenega razloga privilegira davčne inšpektorje, ki jim do upokojitve manjka pet let delovne dobe (neskladje s 14. členom Ustave). V neskladju s prepovedjo povratne veljave pravnih aktov (155. člen Ustave) pa predpisuje izobrazbeni pogoj tudi za tiste davčne inšpektorje, ki so ob imenovanju izpolnjevali vse predpisane pogoje. Zato pobudnici predlagata razpis javne obravnave in razveljavitev izpodbijanega 53.a člena ZDS-1.

2. Državni zbor na navedbe pobudnic ni odgovoril.

3. Ministrstvo za finance, zaprošeno, naj poda svoje stališče do pobude ter pojasni razloge za uveljavitev izpodbijane ureditve, še zlasti glede na 200. člen Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/02 in nasl. – v nadaljevanju ZJU), meni, da se navedena določba ZJU ne nanaša na pogoje, predpisane z ZDS-1. Določba naj bi se nanašala le na začetek uporabe ZJU, sama izpodbijana določba ZDS-1 pa naj bi sledila sistemski ureditvi 200. člena ZJU, ki je določila prehodno obdobje za tiste javne uslužbence, ki bi morali izpolnjevati pogoj predpisane izobrazbe, vendar ga ob začetku uporabe zakona niso.

4. Ustavno sodišče se je z vprašanjem o pogojih, pod katerimi lahko diplomant višješolskega programa pridobi visoko strokovno izobrazbo, in trajanju študija na podlagi 5. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) obrnilo najprej na Fakulteto za upravo v Ljubljani. Ta je pojasnila, da so imeli diplomanti višješolskih programov, sprejetih pred 1. 1. 1994, možnost nadaljevati študij po merilih za prehode¹ z vpisom v tretji letnik visokošolskega strokovnega programa Javna uprava. Zaradi enoletnega absolventskega staža je študij trajal dve leti. Hkrati je še pojasnila, da v študijskem letu 2005/06 vpisi po merilih za prehode za diplomante višješolskih programov niso predvideni. Iz pojasnil Ekonomske fakultete v Ljubljani pa izhaja, da veljavni študijski program za pridobitev visoke strokovne izobrazbe na Visoki poslovni šoli dopušča nadaljevanje študija po merilih za prehode samo za diplomante višješolskih programov ljubljanske Ekonomske fakultete in mariborske Ekonomsko-poslovne fakultete. Glede na obveznosti, ki jih morajo opraviti ti diplomanti, traja izredni študij tri leta. Diplomanti drugih višješolskih programov lahko kandidirajo le za vpis v 1. letnik, zato traja njihov izredni študij sedem let. Smiselno enako izhaja tudi iz odgovora Ekonomsko-poslovne fakultete v Mariboru; medtem ko se diplomanti višješolskega študija ekonomije lahko vpišejo v 3. letnik, se diplomanti drugih višješolskih programov lahko vpišejo le v 1. letnik visokošolskega strokovnega programa, zato traja ta študij izrednih študentov šest let.

B)

5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Glede na to, da je bila ob preizkusu pobude nasprotnemu udeležencu dana možnost, da se izjavi, prav tako je bilo pojasnjeno dejansko stanje, Ustavno sodišče ni sledilo predlogu pobudnic, naj razpiše javno obravnavo, temveč je po sprejemu pobude nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

6. Na podlagi 24. člena ZDS je bila lahko za inšpektorja imenovana oseba, ki je imela visoko strokovno izobrazbo in najmanj pet let delovnih izkušenj oziroma višjo izobrazbo in najmanj deset let delovnih izkušenj ter poseben strokovni izpit. Od 1. 1. 2005, ko je bil uveljavljen ZDS-1, pa je za inšpektorja lahko imenovana oseba, ki ima univerzitetno ali visoko strokovno izobrazbo in najmanj pet let delovnih izkušenj ter strokovni izpit za inšpektorja. Kljub spremenjenim pogojem v ZDS-1 prvotno ni bilo določb, ki bi urejale prehod iz enega v drugo pravno stanje, temveč je bil prehod urejen šele z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o davčni službi (Uradni list RS, št. 139/04 – v nadaljevanju ZDS-1A). Pri tem se s 5. členom ZDS-1A uveljavljena prehodna ureditev glede pogojev za inšpektorje razlikuje od rešitve, ki jo je predvideval Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o davčni službi (Poročevalec DZ, št. 118/04). Bilo je namreč predlagano, da spremenjenih strožjih izobrazbenih pogojev za inšpektorje ne bi bilo treba izpolnjevati osebam, ki so že bile imenovane za inšpektorja na podlagi ZDS in so stare najmanj 40 let ter dela in naloge davčnega nadzora opravljajo najmanj deset let. Po uveljavljeni zakonski rešitvi pa delo inšpektorja brez strokovne izobrazbe, zahtevane z 20. členom ZDS-1, lahko izjemoma opravljajo le tiste osebe, ki že opravljajo dela in naloge inšpektorja in ki so imele na dan 1. 1. 2005 višjo strokovno izobrazbo ter največ pet let delovne dobe do upokojitve, medtem ko morajo drugi do 31. 12. 2005 predložiti dokazilo o začetku izobraževanja za pridobitev univerzitetne ali visoke strokovne izobrazbe in do 31. 12. 2009 dokazilo o uspešnem zaključku izobraževanja.

7. Glede na uveljavljeno rešitev je treba iz navedb pobudnic zaključiti, da naj bi bila izpodbijana prehodna ureditev glede pogojev za inšpektorje v neskladju z Ustavo v delu, v katerem določa rok o predložitvi dokazila o začetku izobraževanja za pridobitev zahtevane izobrazbe oziroma o uspešnem zaključku izobraževanja, in v delu, v katerem določa izjemo glede na leta delovne dobe do upokojitve. Določbe 20. člena ZDS-1, ki je uveljavila za inšpektorje strožje izobrazbene pogoje, namreč pobudnici ne izpodbijata. Ustavno sodišče je tako najprej presojalo, ali izpodbijani 53.a člen ZDS-1, ki naj bi zagotovil nemoten prehod prizadetih iz enega v drugo pravno stanje, v neskladju s 155. členom Ustave posega v pravni položaj tistih, ki so pred začetkom uporabe ZDS-1 opravljali dela in naloge inšpektorja na podlagi do tedaj veljavnega ZDS.

8. Ustava v prvem odstavku 155. člena prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov. Zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Samo zakon lahko določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odstavek 155. člena Ustave). Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj, ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu varstva zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Ker je treba z izpodbijanim 53.a členom ZDS-1 določene pogoje za opravljanje del in nalog inšpektorja izpolnjevati od začetka uporabe ZDS-1A (1. 1. 2005), torej za naprej in ne za nazaj, očitno ne gre za neskladje s 155. členom Ustave.

9. Glede na zatrjevanja pobudnic je Ustavno sodišče v nadaljevanju presojalo, ali je sprememba izobrazbenih pogojev za opravljanje del in nalog inšpektorja v skladu z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave, po katerem ima vsakdo pravico zaupati v veljavno pravo in skladno z njim uravnavati svoja ravnanja in pričakovanja. Navedeno načelo zagotavlja, da država posameznega položaja ne bo poslabšala brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Razlog (zasledovani cilj oziroma javni interes), ki je narekoval dvig potrebne stopnje izobrazbe zaradi dviga ravni davčnega inšpiciranja, ni sporen, saj je notorno dejstvo, da je davčno področje vedno bolj zahtevno in obsežno, zaradi česar zahteva širša znanja, da se zagotovi zadovoljiv nivo inšpiciranja tega področja. Zato je Ustavno sodišče presojalo, ali izpodbijani 53.a člen ZDS-1 prizadetim omogoča, da izpolnijo zahtevane pogoje za opravljanje del in nalog inšpektorja v za to predpisanih rokih. Iz ustaljene ustavnosodne presoje spremenjenih pogojev za opravljanje posameznih del in nalog namreč izhaja, da zahteva načelo zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave od zakonodajalca, da v primerih spreminjanja določene pravne ureditve zaradi javnega interesa, če s tem posega v obstoječa pravna razmerja, zagotovi prizadetim osebam zadosten čas za prilagoditev (prim. z odločbo št. U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998, Uradni list RS, št. 83/98, in OdlUS VII, 204, z odločbo št. U-I-206/99 z dne 21. 9. 2000, Uradni list RS, št. 100/00, in OdlUS IX, 208, in z odločbo št. U-I-189/99 z dne 19. 9. 2002, Uradni list RS, št. 86/02, in OdlUS XI, 177).

10. Pri presoji primernosti časa, danega za prilagoditev spremenjenim pogojem, je Ustavno sodišče izhajalo iz pridobljenih podatkov o možnostih in pogojih vpisa za pridobitev visoke strokovne oziroma univerzitetne izobrazbe. Iz podatkov je razvidno, da inšpektorji, ki so diplomanti posameznih višješolskih programov, v nekaterih primerih zahtevanega pogoja o predložitvi dokazila o začetku izobraževanja do 31. 12. 2005 ne bodo mogli izpolniti z vključitvijo v 3. letnik visokošolskega programa. Navedenemu pogoju bodo lahko zadostili le z vpisom v 1. letnik visokošolskega oziroma univerzitetnega programa. To pomeni, da jim ne bo treba opraviti le tistih študijskih obveznosti, po katerih se razlikujeta visokošolski oziroma univerzitetni program² od višješolskega,³ temveč bodo morali opraviti obveznosti za vse 3 letnike vpisanega dodiplomskega študijskega programa. Ker traja v takih primerih izredni študij šest oziroma sedem let, je dani štiriletni rok očitno prekratek za izpolnitev novih pogojev za opravljanje del in nalog inšpektorja. Poleg tega so inšpektorji, ki glede na predpisane pogoje ne morejo čakati na možnost vpisa v 3. letnik visokošolskega programa (po merilih za prehode), temveč se bodo morali vpisati v 1. letnik, v takšnem izhodiščnem položaju, kot da bi bili brez višješolske izobrazbe. Tak izhodiščni položaj pa jim nedvomno nesorazmerno otežuje možnost izpolnitve predpisanega izobrazbenega pogoja in s tem bodoče opravljanje tistega dela, na katero so bili izbrani v skladu z veljavnimi predpisi. Glede na to izpodbijana določba 53.a člena ZDS-1 ni v skladu z 2. členom Ustave, saj posameznim prizadetim ne daje razumnih možnosti in posledično zadostnega časa za prilagoditev na novo ureditev. Ob tem ni mogoče spregledati, da bi zgolj možnost kasnejše predložitve dokazila o začetku izobraževanja za pridobitev univerzitetne ali visoke strokovne izobrazbe, torej po 31. 12. 2005, ki bi prizadetim omogočala, da se v šolskem letu 2006/07 (po merilih za prehode) vpišejo v 3. letnik visokošolskega oziroma univerzitetnega programa, pomenila eno leto časa manj za izpolnitev zahtevanega izobrazbenega pogoja oziroma za predložitev dokazila o uspešnem zaključku izobraževanja.

11. Zadnje vprašanje je tako le še, ali je izpodbijana določba v skladu z drugim odstavkom 14. člena Ustave v delu, v katerem v zvezi z zahtevano izobrazbo določa izjemo glede na leta delovne dobe do upokojitve.

12. Načela enakosti pred zakonom ni mogoče pojmovati kot enostavno splošno enakost vseh. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da predpis – kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave – ne bi smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Za presojo ustavnosti izpodbijanega dela določbe je torej treba ugotoviti, ali je imel zakonodajalec za izpodbijano ureditev razumne in stvarne razloge.

13. Končni rok, ki ga je zakonodajalec določil kot tistega, v katerem je treba predložiti dokazilo o uspešnem zaključku izobraževanja, za osebe, ki so imele na dan 1. 1. 2005 še največ pet let delovne dobe do upokojitve, pomeni, da bi morale izobrazbeni pogoj izpolniti najkasneje eno leto pred upokojitvijo. Za osebe, ki so imele na dan 1. 1. 2005 manj kot pet let delovne dobe do upokojitve, pa bi bil lahko čas med izpolnitvijo predpisanega pogoja in upokojitvijo še krajši oziroma bi lahko celo prišlo do njihove upokojitve pred izpolnitvijo pogoja. Kljub temu pa bi se tudi te osebe morale vključiti v izobraževanje, saj zakon pogojuje opravljanje del inšpektorja tudi s predložitvijo dokazila o začetku izobraževanja. Navedeno pomeni, da bi bilo v opisanih primerih, če ne bi bila uveljavljena izpodbijana izjema, pridobivanju predpisane izobrazbe namenjeno precej več časa, kot bi bil čas koristnosti višje stopnje izobrazbe. Ker zaradi tega temelji izjema na razumnem in stvarnem razlogu, ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

14. Iz navedenega izhaja, da je izpodbijana prehodna ureditev glede pogojev za inšpektorje iz 53.a člena ZDS-1 v neskladju z Ustavo le v delu, v katerem opredeljuje rok za predložitev dokazila o začetku izobraževanja oziroma dokazila o uspešnem zaključku izobraževanja. Zato bi morebitna razveljavitev zakonske določbe dejansko stanje pobudnic le poslabšala, saj bi brez prehodnega obdobja zanje nastopila takojšnja obveznost izpolnjevanja pogojev iz 20. člena ZDS-1. Glede na to je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo in na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve odločbe. Tako mora zakonodajalec ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta, se pravi še pred novim razpisom za vpis v dodiplomske študijske programe (ta se objavi najmanj 6 mesecev pred začetkom študijskega leta s 1. 10.; drugi odstavek 40. člena v zvezi s prvim odstavkom 37. člena ZVis). Do odprave ugotovljenega neskladja pa ne morejo nastopiti posledice neizpolnjevanja pogojev iz neustavne zakonske določbe.

C)

15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-108/05-19

Ljubljana, dne 9. junija 2005.

Predsednik

dr. Janez Čebulj l. r.

________________________________________

¹ Iz 39. člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 67/93 in nasl. – v nadaljevanju ZVis) izhaja, da se s študijskimi programi v skladu z merili, ki jih določi Svet Republike Slovenije za visoko šolstvo, določijo pogoji za prehode med študijskimi programi iste stopnje ter pogoji za prehod iz višješolskih študijskih programov v študijske programe prve stopnje (tj. v visokošolske strokovne študijske programe in univerzitetne študijske programe oziroma t. i. dodiplomske študijske programe, gl. 33. člen ZVis).

Prehodi so podrobneje urejeni z Merili za prehode med študijskimi programi (Uradni list RS, št. 45/94 in nasl.); iz točke 1 navede-nega predpisa je razvidno, da je prehod prenehanje študentovega izobraževanja v študijskem programu, v katerega se je vpisal, ter nadaljevanje izobraževanja v novem študijskem programu, v katerem se vse obveznosti ali del obveznosti, ki jih je študent že opravil v prvem študijskem programu, priznajo kot opravljene obveznosti drugega študijskega programa.

² Univerzitetni študij traja praviloma 3 do 4 leta (gl. tretji od-stavek 36. člena ZVis). Praviloma zato, ker se po tretjem odstavku 37. člena ZVis v primeru izrednega študija s študijskim programom lahko prilagodita organizacija in časovna razporeditev predavanj, seminarjev in vaj možnostim študentov.

³ Višješolski program traja do dve leti (gl. peto alinejo prvega odstavka 12. člena Zakona o poklicnem in strokovnem izobraževanju, Uradni list RS, št. 12/96 in nasl. – ZPSI).