Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem na pobudo Helene Vodeb-Kokošar in Irene Pavlič, obeh iz
Celja, ki ju zastopa Roman Mavri, odvetnik v Laškem, na seji dne 9. junija 2005
o d l o č i l o :
1. Člen 53a Zakona o davčni službi (Uradni list RS, št. 57/04 in
139/04) je v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladje odpraviti v roku
enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do odprave ugotovljenega neskladja ne smejo nastopiti
posledice neizpolnjevanja pogojev, ki so predpisane s 53.a členom Zakona o
davčni službi.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Pobudnici sta bili glede na
izpolnjevanje pogojev iz 24. člena Zakona o davčni službi (Uradni list RS, št.
18/96 in nasl. – v nadaljevanju ZDS) o višji strokovni izobrazbi, desetletnih
delovnih izkušnjah ter strokovnem izpitu leta 1996 imenovani za davčni
inšpektorici. Novi Zakon o davčni službi (v nadaljevanju ZDS-1), ki se
uporablja od 1. 1. 2005, pa predpisuje za inšpektorja univerzitetno oziroma
visoko strokovno izobrazbo (20. člen). Navedeni pogoj velja na podlagi 53.a
člena ZDS-1 tudi za tiste, ki že opravljajo dela in naloge inšpektorja, razen
če imajo največ pet let delovne dobe do upokojitve. Zato se bosta morali
pobudnici v določenem času vključiti v izobraževanje za pridobitev zahtevane
izobrazbe oziroma jo pridobiti. V nasprotnem primeru bosta razporejeni na drugo
ustrezno delovno mesto. Glede na to pobudnici menita, da 53.a člen ZDS-1 v
neskladju z načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave) spreminja zakonsko
ureditev, saj ne varuje pričakovanih pravic posameznikov, temveč arbitrarno in
nesorazmerno omejuje možnost ohranitve obstoječega položaja, čeprav se narava
dela ni v ničemer spremenila. Prav tako brez utemeljenega razloga privilegira
davčne inšpektorje, ki jim do upokojitve manjka pet let delovne dobe (neskladje
s 14. členom Ustave). V neskladju s prepovedjo povratne veljave pravnih aktov
(155. člen Ustave) pa predpisuje izobrazbeni pogoj tudi za tiste davčne
inšpektorje, ki so ob imenovanju izpolnjevali vse predpisane pogoje. Zato
pobudnici predlagata razpis javne obravnave in razveljavitev izpodbijanega 53.a
člena ZDS-1.
2. Državni zbor na navedbe pobudnic ni
odgovoril.
3. Ministrstvo za finance, zaprošeno, naj
poda svoje stališče do pobude ter pojasni razloge za uveljavitev izpodbijane
ureditve, še zlasti glede na 200. člen Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list
RS, št. 56/02 in nasl. – v nadaljevanju ZJU), meni, da se navedena določba ZJU
ne nanaša na pogoje, predpisane z ZDS-1. Določba naj bi se nanašala le na
začetek uporabe ZJU, sama izpodbijana določba ZDS-1 pa naj bi sledila sistemski
ureditvi 200. člena ZJU, ki je določila prehodno obdobje za tiste javne
uslužbence, ki bi morali izpolnjevati pogoj predpisane izobrazbe, vendar ga ob
začetku uporabe zakona niso.
4. Ustavno sodišče se je z vprašanjem o
pogojih, pod katerimi lahko diplomant višješolskega programa pridobi visoko
strokovno izobrazbo, in trajanju študija na podlagi 5. člena Zakona o Ustavnem
sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) obrnilo najprej na
Fakulteto za upravo v Ljubljani. Ta je pojasnila, da so imeli diplomanti
višješolskih programov, sprejetih pred 1. 1. 1994, možnost nadaljevati študij
po merilih za prehode1 z vpisom v tretji letnik visokošolskega
strokovnega programa Javna uprava. Zaradi enoletnega absolventskega staža je
študij trajal dve leti. Hkrati je še pojasnila, da v študijskem letu 2005/06
vpisi po merilih za prehode za diplomante višješolskih programov niso
predvideni. Iz pojasnil Ekonomske fakultete v Ljubljani pa izhaja, da veljavni
študijski program za pridobitev visoke strokovne izobrazbe na Visoki poslovni
šoli dopušča nadaljevanje študija po merilih za prehode samo za diplomante
višješolskih programov ljubljanske Ekonomske fakultete in mariborske
Ekonomsko-poslovne fakultete. Glede na obveznosti, ki jih morajo opraviti ti
diplomanti, traja izredni študij tri leta. Diplomanti drugih višješolskih
programov lahko kandidirajo le za vpis v 1. letnik, zato traja njihov izredni
študij sedem let. Smiselno enako izhaja tudi iz odgovora Ekonomsko-poslovne
fakultete v Mariboru; medtem ko se diplomanti višješolskega študija ekonomije
lahko vpišejo v 3. letnik, se diplomanti drugih višješolskih programov lahko
vpišejo le v 1. letnik visokošolskega strokovnega programa, zato traja ta
študij izrednih študentov šest let.
B)
5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo.
Glede na to, da je bila ob preizkusu pobude nasprotnemu udeležencu dana
možnost, da se izjavi, prav tako je bilo pojasnjeno dejansko stanje, Ustavno
sodišče ni sledilo predlogu pobudnic, naj razpiše javno obravnavo, temveč je po
sprejemu pobude nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
6. Na podlagi 24. člena ZDS je bila lahko
za inšpektorja imenovana oseba, ki je imela visoko strokovno izobrazbo in
najmanj pet let delovnih izkušenj oziroma višjo izobrazbo in najmanj deset let
delovnih izkušenj ter poseben strokovni izpit. Od 1. 1. 2005, ko je bil
uveljavljen ZDS-1, pa je za inšpektorja lahko imenovana oseba, ki ima
univerzitetno ali visoko strokovno izobrazbo in najmanj pet let delovnih
izkušenj ter strokovni izpit za inšpektorja. Kljub spremenjenim pogojem v ZDS-1
prvotno ni bilo določb, ki bi urejale prehod iz enega v drugo pravno stanje,
temveč je bil prehod urejen šele z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o
davčni službi (Uradni list RS, št. 139/04 – v nadaljevanju ZDS-1A). Pri tem se
s 5. členom ZDS-1A uveljavljena prehodna ureditev glede pogojev za inšpektorje
razlikuje od rešitve, ki jo je predvideval Predlog Zakona o spremembah in
dopolnitvah Zakona o davčni službi (Poročevalec DZ, št. 118/04). Bilo je namreč
predlagano, da spremenjenih strožjih izobrazbenih pogojev za inšpektorje ne bi
bilo treba izpolnjevati osebam, ki so že bile imenovane za inšpektorja na
podlagi ZDS in so stare najmanj 40 let ter dela in naloge davčnega nadzora
opravljajo najmanj deset let. Po uveljavljeni zakonski rešitvi pa delo
inšpektorja brez strokovne izobrazbe, zahtevane z 20. členom ZDS-1, lahko
izjemoma opravljajo le tiste osebe, ki že opravljajo dela in naloge inšpektorja
in ki so imele na dan 1. 1. 2005 višjo strokovno izobrazbo ter največ pet let
delovne dobe do upokojitve, medtem ko morajo drugi do 31. 12. 2005 predložiti
dokazilo o začetku izobraževanja za pridobitev univerzitetne ali visoke
strokovne izobrazbe in do 31. 12. 2009 dokazilo o uspešnem zaključku
izobraževanja.
7. Glede na uveljavljeno rešitev je treba
iz navedb pobudnic zaključiti, da naj bi bila izpodbijana prehodna ureditev
glede pogojev za inšpektorje v neskladju z Ustavo v delu, v katerem določa rok
o predložitvi dokazila o začetku izobraževanja za pridobitev zahtevane
izobrazbe oziroma o uspešnem zaključku izobraževanja, in v delu, v katerem
določa izjemo glede na leta delovne dobe do upokojitve. Določbe 20. člena ZDS-1,
ki je uveljavila za inšpektorje strožje izobrazbene pogoje, namreč pobudnici ne
izpodbijata. Ustavno sodišče je tako najprej presojalo, ali izpodbijani 53.a
člen ZDS-1, ki naj bi zagotovil nemoten prehod prizadetih iz enega v drugo
pravno stanje, v neskladju s 155. členom Ustave posega v pravni položaj tistih,
ki so pred začetkom uporabe ZDS-1 opravljali dela in naloge inšpektorja na
podlagi do tedaj veljavnega ZDS.
8. Ustava v prvem odstavku 155. člena
prepoveduje povratno veljavo pravnih aktov. Zakoni, drugi predpisi in splošni
akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Samo zakon lahko določi, da imajo
posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se
s tem ne posega v pridobljene pravice (drugi odstavek 155. člena Ustave). Ustavno
sodišče je že večkrat pojasnilo, da Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene
pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj, ne preprečuje pa,
da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo
uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo
določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti načelu varstva
zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Ker je
treba z izpodbijanim 53.a členom ZDS-1 določene pogoje za opravljanje del in
nalog inšpektorja izpolnjevati od začetka uporabe ZDS-1A (1. 1. 2005), torej za
naprej in ne za nazaj, očitno ne gre za neskladje s 155. členom Ustave.
9. Glede na zatrjevanja pobudnic je Ustavno
sodišče v nadaljevanju presojalo, ali je sprememba izobrazbenih pogojev za
opravljanje del in nalog inšpektorja v skladu z načelom zaupanja v pravo iz 2.
člena Ustave, po katerem ima vsakdo pravico zaupati v veljavno pravo in skladno
z njim uravnavati svoja ravnanja in pričakovanja. Navedeno načelo zagotavlja,
da država posameznega položaja ne bo poslabšala brez razloga, utemeljenega v
prevladujočem javnem interesu. Razlog (zasledovani cilj oziroma javni interes),
ki je narekoval dvig potrebne stopnje izobrazbe zaradi dviga ravni davčnega
inšpiciranja, ni sporen, saj je notorno dejstvo, da je davčno področje vedno
bolj zahtevno in obsežno, zaradi česar zahteva širša znanja, da se zagotovi
zadovoljiv nivo inšpiciranja tega področja. Zato je Ustavno sodišče presojalo,
ali izpodbijani 53.a člen ZDS-1 prizadetim omogoča, da izpolnijo zahtevane
pogoje za opravljanje del in nalog inšpektorja v za to predpisanih rokih. Iz
ustaljene ustavnosodne presoje spremenjenih pogojev za opravljanje posameznih
del in nalog namreč izhaja, da zahteva načelo zaupanja v pravo iz 2. člena
Ustave od zakonodajalca, da v primerih spreminjanja določene pravne ureditve
zaradi javnega interesa, če s tem posega v obstoječa pravna razmerja, zagotovi
prizadetim osebam zadosten čas za prilagoditev (prim. z odločbo št. U-I-14/97 z
dne 19. 11. 1998, Uradni list RS, št. 83/98, in OdlUS VII, 204, z odločbo št.
U-I-206/99 z dne 21. 9. 2000, Uradni list RS, št. 100/00, in OdlUS IX, 208, in
z odločbo št. U-I-189/99 z dne 19. 9. 2002, Uradni list RS, št. 86/02, in OdlUS
XI, 177).
10. Pri presoji primernosti časa, danega za
prilagoditev spremenjenim pogojem, je Ustavno sodišče izhajalo iz pridobljenih
podatkov o možnostih in pogojih vpisa za pridobitev visoke strokovne oziroma
univerzitetne izobrazbe. Iz podatkov je razvidno, da inšpektorji, ki so
diplomanti posameznih višješolskih programov, v nekaterih primerih zahtevanega
pogoja o predložitvi dokazila o začetku izobraževanja do 31. 12. 2005 ne bodo
mogli izpolniti z vključitvijo v 3. letnik visokošolskega programa. Navedenemu
pogoju bodo lahko zadostili le z vpisom v 1. letnik visokošolskega oziroma
univerzitetnega programa. To pomeni, da jim ne bo treba opraviti le tistih
študijskih obveznosti, po katerih se razlikujeta visokošolski oziroma
univerzitetni program2 od višješolskega,3 temveč bodo
morali opraviti obveznosti za vse 3 letnike vpisanega dodiplomskega študijskega
programa. Ker traja v takih primerih izredni študij šest oziroma sedem let, je
dani štiriletni rok očitno prekratek za izpolnitev novih pogojev za opravljanje
del in nalog inšpektorja. Poleg tega so inšpektorji, ki glede na predpisane
pogoje ne morejo čakati na možnost vpisa v 3. letnik visokošolskega programa
(po merilih za prehode), temveč se bodo morali vpisati v 1. letnik, v takšnem
izhodiščnem položaju, kot da bi bili brez višješolske izobrazbe. Tak izhodiščni
položaj pa jim nedvomno nesorazmerno otežuje možnost izpolnitve predpisanega
izobrazbenega pogoja in s tem bodoče opravljanje tistega dela, na katero so bili
izbrani v skladu z veljavnimi predpisi. Glede na to izpodbijana določba 53.a
člena ZDS-1 ni v skladu z 2. členom Ustave, saj posameznim prizadetim ne daje
razumnih možnosti in posledično zadostnega časa za prilagoditev na novo
ureditev. Ob tem ni mogoče spregledati, da bi zgolj možnost kasnejše
predložitve dokazila o začetku izobraževanja za pridobitev univerzitetne ali
visoke strokovne izobrazbe, torej po 31. 12. 2005, ki bi prizadetim omogočala,
da se v šolskem letu 2006/07 (po merilih za prehode) vpišejo v 3. letnik
visokošolskega oziroma univerzitetnega programa, pomenila eno leto časa manj za
izpolnitev zahtevanega izobrazbenega pogoja oziroma za predložitev dokazila o
uspešnem zaključku izobraževanja.
11. Zadnje vprašanje je tako le še, ali je
izpodbijana določba v skladu z drugim odstavkom 14. člena Ustave v delu, v
katerem v zvezi z zahtevano izobrazbo določa izjemo glede na leta delovne dobe
do upokojitve.
12. Načela enakosti pred zakonom ni mogoče
pojmovati kot enostavno splošno enakost vseh. Po ustaljeni presoji Ustavnega
sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da predpis – kadar podlaga za
različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave – ne bi
smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne
sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje
mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Za presojo
ustavnosti izpodbijanega dela določbe je torej treba ugotoviti, ali je imel
zakonodajalec za izpodbijano ureditev razumne in stvarne razloge.
13. Končni rok, ki ga je zakonodajalec
določil kot tistega, v katerem je treba predložiti dokazilo o uspešnem
zaključku izobraževanja, za osebe, ki so imele na dan 1. 1. 2005 še največ pet
let delovne dobe do upokojitve, pomeni, da bi morale izobrazbeni pogoj
izpolniti najkasneje eno leto pred upokojitvijo. Za osebe, ki so imele na dan
1. 1. 2005 manj kot pet let delovne dobe do upokojitve, pa bi bil lahko čas med
izpolnitvijo predpisanega pogoja in upokojitvijo še krajši oziroma bi lahko
celo prišlo do njihove upokojitve pred izpolnitvijo pogoja. Kljub temu pa bi se
tudi te osebe morale vključiti v izobraževanje, saj zakon pogojuje opravljanje
del inšpektorja tudi s predložitvijo dokazila o začetku izobraževanja. Navedeno
pomeni, da bi bilo v opisanih primerih, če ne bi bila uveljavljena izpodbijana
izjema, pridobivanju predpisane izobrazbe namenjeno precej več časa, kot bi bil
čas koristnosti višje stopnje izobrazbe. Ker zaradi tega temelji izjema na
razumnem in stvarnem razlogu, ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena
Ustave.
14. Iz navedenega izhaja, da je izpodbijana
prehodna ureditev glede pogojev za inšpektorje iz 53.a člena ZDS-1 v neskladju
z Ustavo le v delu, v katerem opredeljuje rok za predložitev dokazila o začetku
izobraževanja oziroma dokazila o uspešnem zaključku izobraževanja. Zato bi
morebitna razveljavitev zakonske določbe dejansko stanje pobudnic le
poslabšala, saj bi brez prehodnega obdobja zanje nastopila takojšnja obveznost
izpolnjevanja pogojev iz 20. člena ZDS-1. Glede na to je Ustavno sodišče na
podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo in na
podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve odločbe. Tako
mora zakonodajalec ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta, se pravi
še pred novim razpisom za vpis v dodiplomske študijske programe (ta se objavi
najmanj 6 mesecev pred začetkom študijskega leta s 1. 10.; drugi odstavek 40.
člena v zvezi s prvim odstavkom 37. člena ZVis). Do odprave ugotovljenega
neskladja pa ne morejo nastopiti posledice neizpolnjevanja pogojev iz neustavne
zakonske določbe.
C)
15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje
tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št.
93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in
sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr.
Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-108/05-19
Ljubljana, dne 9. junija 2005.
Predsednik
dr. Janez Čebulj l. r.
________________________________________
1 Iz 39. člena Zakona o visokem šolstvu (Uradni list
RS, št. 67/93 in nasl. – v nadaljevanju ZVis) izhaja, da se s študijskimi
programi v skladu z merili, ki jih določi Svet Republike Slovenije za visoko
šolstvo, določijo pogoji za prehode med študijskimi programi iste stopnje ter
pogoji za prehod iz višješolskih študijskih programov v študijske programe prve
stopnje (tj. v visokošolske strokovne študijske programe in univerzitetne
študijske programe oziroma t. i. dodiplomske študijske programe, gl. 33. člen
ZVis).
Prehodi so podrobneje urejeni z Merili za prehode med študijskimi
programi (Uradni list RS, št. 45/94 in nasl.); iz točke 1 navede-nega predpisa
je razvidno, da je prehod prenehanje študentovega izobraževanja v študijskem
programu, v katerega se je vpisal, ter nadaljevanje izobraževanja v novem
študijskem programu, v katerem se vse obveznosti ali del obveznosti, ki jih je
študent že opravil v prvem študijskem programu, priznajo kot opravljene
obveznosti drugega študijskega programa.
2 Univerzitetni študij traja praviloma 3 do 4 leta
(gl. tretji od-stavek 36. člena ZVis). Praviloma zato, ker se po tretjem
odstavku 37. člena ZVis v primeru izrednega študija s študijskim programom
lahko prilagodita organizacija in časovna razporeditev predavanj, seminarjev in
vaj možnostim študentov.
3 Višješolski program traja do dve leti (gl. peto
alinejo prvega odstavka 12. člena Zakona o poklicnem in strokovnem izobraževanju,
Uradni list RS, št. 12/96 in nasl. – ZPSI).