Ustavno sodišče je v postopku, začetem na
podlagi drugega odstavka 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS,
št. 15/94), na seji dne 8. septembra 2005
o d l o č i l o:
Drugi stavek v drugem odstavku 32. člena Zakona o azilu (Uradni
list RS, št. 61/99, 124/00, 67/01, 98/03 in 134/03 – uradno prečiščeno
besedilo) se razveljavi.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Ustavno sodišče je v postopku odločanja
o ustavni pritožbi št. Up-338/05 na podlagi drugega odstavka 59. člena Zakona o
Ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS) začelo postopek za oceno ustavnosti
drugega stavka v drugem odstavku 32. člena Zakona o azilu (v nadaljevanju:
ZAzil). V odločbi št. Up-338/05 in U-I-176/05 z dne 26. 5. 2005 (Uradni list
RS, št. 56/05) je navedlo, da bo presodilo, ali je izpodbijana določba v
neskladju s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave in s
pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.
2. V skladu z drugim odstavkom 59. člena
ZUstS je odločbo o začetku postopka za oceno ustavnosti drugega stavka v drugem
odstavku 32. člena ZAzil poslalo v odgovor Državnemu zboru. Ustavno sodišče ni
prejelo odgovora Državnega zbora.
3. Vlada v mnenju navaja, da je azilni
postopek specifične narave, v katerem je poseben poudarek namenjen varovanju
človekovih pravic osebe, ki je v Slovenijo pribežala. Beseda
"oziroma" v drugem odstavku 32. člena ZAzil naj bi se v praksi
razlagala kot beseda "in", tako da naj bi se spisi vročali tako
prosilcu za azil kot njegovemu pooblaščencu. Časovna razlika pri vročanju prosilcu
za azil in pooblaščencu naj bi nastala, če je prosilec za azil nastanjen v
Azilnem domu, kjer mu je lahko akt vročen neposredno po izdaji akta, saj sta
sedež pristojnega organa in Azilni dom na isti lokaciji. Vlada meni, da je
treba izpodbijano določbo razlagati tako, da se šteje spis za vročen, ko ga
prejme prva oseba (prosilec za azil ali pooblaščenec), zato, da bi postopki
vročanja v azilnih postopnikih potekali nemoteno. Pooblaščenec – svetovalec za
begunce je financiran iz proračuna Republike Slovenije in so njegove naloge
točno določene. Odstopanje od izvajanja teh nalog naj bi še dodatno
podaljševalo azilne postopke in obremenjevalo proračun Republike Slovenije
zaradi kasnejšega vročanja in nadaljevanja postopka. Vlada navaja, da je
zakonska določba uvedena zaradi varovanja pravic prosilcev za azil in hitrega
vodenja azilnega postopka ter vročanja spisov prosilcu za azil v razumljivem
jeziku. Svetovalec za begunce pa naj bi bil dolžan svojega klienta seznaniti z
določbami predpisov o azilu. Zato naj izpodbijana določba ne bi bila v
neskladju s prvim odstavkom 23. člena in s 25. členom Ustave.
B)
4. Drugi odstavek 32. člena ZAzil določa:
"Spisi (vabila, odločbe, sklepi in drugi uradni spisi) v postopku se
obvezno vročajo prosilcu za azil osebno oziroma njegovemu zakonitemu zastopniku
ali pooblaščencu. Spis se šteje za vročen, ko ga sprejme ena od navedenih
oseb."
5. Azilni postopek je poseben upravni
postopek, ki je prilagojen značilnostim odločanja o pravicah prosilcev za azil.
V skladu s 23. členom ZAzil se v postopku za pridobitev azila uporablja zakon,
ki ureja splošni upravni postopek, kolikor s tem zakonom ni določeno drugače.
Drugega stavka v drugem odstavku 32. člena ZAzil ni mogoče razumeti drugače,
kot da je vročanje urejeno na drugačen način, kot je predpisano v Zakonu o
splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v
nadaljevanju: ZUP).1 Z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ni
mogoče priti do drugačne razlage, kot da se v azilnem postopku šteje vročitev
za opravljeno in s tem nastanejo tudi vse pravne posledice vročitve, ko jo
prejme prva od oseb, ki so naštete v drugem odstavku 32. člena ZAzil, in sicer
prosilec za azil, njegov zakoniti zastopnik ali pooblaščenec. Iz navedenega
izhaja, da se šteje vročitev za opravljeno s trenutkom vročitve prosilcu za
azil, čeprav ima prosilec za azil pooblaščenca.
6. Po prvem odstavku 23. členu Ustave ima
vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu
brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom
ustanovljeno sodišče. Pošteni, javni in učinkoviti sodni postopki z vsemi
postopkovnimi jamstvi sestavljajo pravico do poštenega sojenja. Člen 25 Ustave
določa, da je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega
sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih
skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njihovih
pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Ta določba zagotavlja tudi pravico
do učinkovitega pravnega varstva. Da bi bilo posamezniku zagotovljeno
učinkovito pravno varstvo, mora biti najprej seznanjen z vsebino odločitve. To
pa se zagotavlja z inštitutom vročitve v sodnih in upravnih postopkih.
7. Vročitev ima pomembne pravne posledice.
Pravilna vročitev odločbe stranki v postopku je eden od procesnih instrumentov
za uresničevanje pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave
in pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.
8. Ureditev v drugem stavku drugega
odstavka 32. člena ZAzil onemogoča prosilcu za azil, da bi svoje pravice v
postopku učinkovito varoval s pomočjo pooblaščenca. Zaradi kratkih rokov,
določenih v azilnem postopku, lahko rok za vložitev pravnega sredstva poteče,
preden je odločba vročena pooblaščencu.2 Takšna ureditev tudi
omogoča, da pravne posledice vročitve nastanejo z vročitvijo odločbe procesno
nesposobnemu prosilcu za azil in ne z dnem vročitve odločbe njegovemu
zakonitemu zastopniku. Zato ureditev v drugem stavku drugega odstavka 32. člena
ZAzil, ki določa, da se šteje vročitev za opravljeno, ko so spisi vročeni
prosilcu za azil, čeprav ima pooblaščenca ali zakonitega zastopnika, pomeni
poseg v pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave in
pravico do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.
9. Ustavno sodišče mora zato odgovoriti na
vprašanje, ali je takšen poseg dopusten. Ugotoviti je treba, ali je poseg
skladen s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Na podlagi tretjega odstavka 15.
člena Ustave je po ustaljeni ustavnosodni presoji mogoče poseči ali omejiti
človekovo pravico le, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in
sta poseg ali omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in
sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno
načelo sorazmernosti (odločba št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, Uradni list RS,
št. 108/03, in OdlUS XII, 86).
10. Pri obravnavani zadevi je očitno, da
izpodbijani ukrep ni sorazmeren v ožjem smislu. Pri presoji sorazmernosti v
ožjem smislu je Ustavno sodišče tehtalo potrebo po določitvi drugačnega načina
vročanja, kot je določen v ZUP, s težo posega v pravico do sodnega varstva in
pravico do pravnega sredstva. Uveljavljanje pravice do azila je zahtevno tako s
pravnega kot dejanskega vidika. Prosilec za azil se je v stiski znašel v tuji
državi, nepoznavanje pravnega reda in neznanje jezika te države mu lahko
dejansko prepreči uveljavitev pravice do azila. V azilnem postopku so zaradi
hitrosti postopka določeni kratki roki za vložitev pravnih sredstev.3
Pri določitvi tako kratkih rokov v azilnem postopku in ob upoštevanju posebnega
položaja prosilca za azil (nepoznavanje jezika in pravnega reda države) je
vezanje nastanka pravnih posledic vročitve na trenutek vročitve spisa prosilcu
za azil, in ne na trenutek vročitve njegovemu pooblaščencu ali zakonitemu
zastopniku nesorazmerno z vrednostjo zasledovanega cilja. Finančni interes
države, da čim prej zaključi azilni postopek, ne more odtehtati posega v
pravico do sodnega varstva in pravico do pravnega sredstva. Zato je način
vročanja, določen v drugem stavku drugega odstavka 32. člena ZAzil, v neskladju
s prvim odstavkom 23. člena in s 25. členom Ustave.
11. Zaradi ugotovljenih neskladnosti z
Ustavo je Ustavno sodišče drugi stavek v drugem odstavku 32. člena ZAzil
razveljavilo. S tem, ko je navedena določba, ki je izjema od splošnega pravila,
določenega v ZUP, razveljavljena, se tudi za vročitev odločbe, izdane v azilnem
postopku, uporabljajo določbe ZUP. Tako velja, da se v primeru, ko ima prosilec
za azil zakonitega zastopnika ali pooblaščenca, šteje vročitev za opravljeno,
ko je vročena zakonitemu zastopniku ali pooblaščencu.
C)
12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice
in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger,
Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr.
Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-176/05-6
Ljubljana, dne 8. septembra 2005.
Predsednik
dr. Janez Čebulj l. r.
____________________________________________
1 Prvi odstavek 88. člena ZUP določa: "Kadar
ima stranka zakonitega zastopnika ali pooblaščenca, se vroča njemu."
2 Na podlagi drugega odstavka 38. člena ZAzil je rok
za vložitev tožbe zoper odločbo, izdano na podlagi drugega odstavka 35. člena
ZAzil, 3 dni.
3 Zoper odločbo, izdano v azilnem postopku, je treba
vložiti tožbo v 15 dneh od vročitve odločbe. Če je odločba izdana na podlagi
drugega odstavka 35. člena ZAzil (zavrnitev v t. i. pospešenem postopku), je
treba tožbo vložiti v treh dneh od vročitve odločbe. Upravno sodišče mora o
tožbi odločiti v 30 dneh, če gre za tožbo zoper odločbo, izdano na podlagi
drugega odstavka 35. člena ZAzil, pa v 7 dneh. Vrhovno sodišče mora o pritožbi
odločiti v 15 dneh od prejema pritožbe (38. in 39. člen ZAzil).