Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem na pobudo Marte Dominike Jelačin iz Ljubljane, na seji dne
22. septembra 2005
o d l o č i l o:
1. Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 –
popr. in 70/2000) je v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku
enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnica izpodbija prvi in drugi
odstavek 62. člena ter 34. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS).
Navaja, da je Upravno sodišče odklonilo pravno varstvo njene ustavne pravice do
sojenja v razumnem roku, ker je bil postopek, v katerem je prišlo do kršitve
pravice do sojenja v razumnem roku, že končan. Navaja, da je Upravno sodišče, v
skladu z ustaljeno upravnosodno prakso in sklicujoč se na stališče Ustavnega
sodišča, v sklepu o zavrženju tožbe zavzelo stališče, da lahko stranka tožbo za
ugotovitev obstoja kršitve pravice do sojenja v razumnem roku iz 23. člena
Ustave v upravnem sporu uveljavlja samo, če postopek še teče, ko pa je postopek
pred sodiščem končan, kršenja te pravice ne more več biti in ga zato tudi ni
več možno preprečevati. Če postopek ne traja več, ima po navedenem stališču
stranka na voljo samo možnost, da pred pristojnim sodiščem uveljavlja
odškodnino po 26. členu Ustave. Takšno odločitev naj bi Upravno sodišče
sprejelo izključno zaradi neskladja prvega in drugega odstavka 62. člena ZUS s
23. in 157. členom Ustave. Pobudnica poudarja, da 23. člen Ustave zagotavlja
pravico do sojenja brez nepotrebnega odlašanja kot celovito pravico in ne zgolj
kot »okleščeno« pravico, kot jo ureja izpodbijana določba 62. člena ZUS – le za
primere, ko postopek, v katerem naj bi do kršitve prišlo, še traja. Pobudnica
se strinja, da po končanem postopku ne more biti več nadaljnjega kršenja te
pravice, vendar poudarja, da že zagrešena kršitev oziroma njene posledice niso
odpravljene. Zato meni, da bi izpodbijana določba ZUS morala prizadeti stranki
omogočiti, da tudi v primeru že končanega sodnega postopka terja od sodišča
ugotovitev, da je bila kršitev storjena. Ugotovitev kršitve je po njenem mnenju
tudi logičen pogoj, da bi bila odškodnina po 26. členu Ustave sploh lahko
prisojena. Za ugotavljanje odškodnine po 26. členu Ustave je namreč potrebno
dokazovati še protipravnost državnega organa, ki pa je ne more dokazovati
civilno sodišče. Pobudnica je prepričana, da se država uveljavitvi obveznosti
do odškodnine po 26. členu Ustave lahko izmakne na podlagi dejstva, da ima de
facto močnejši položaj. Pravno varstvo pravice iz 23. člena Ustave naj bi bilo
zato popolnoma neučinkovito. Le v primeru, če zakonske določbe dovolj jasno
opredeljujejo dolžno ravnanje države ob kršitvi pravice posameznika do sojenja
brez nepotrebnega odlašanja, lahko po mnenju pobudnice govorimo o pravem
varstvu navedene pravice in o javni pravici do tega varstva v pravem pomenu
besede. Pobudnica še poudarja, da zaradi neustrezne in protipravne izpodbijane
določbe ZUS veljavna zakonodaja ne ustreza obveznostim, ki jih je država
prevzela s podpisom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih
svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).
2. Državni zbor odgovarja, da pobuda ni
utemeljena. Sklicujoč se na dosedanja stališča Ustavnega sodišča meni, da je na
podlagi določb ZUS v postopku upravnega spora mogoče doseči učinkovito sodno
varstvo pravic, ki jih zagotavljata 23. in 157. člen Ustave, in da zato
izpodbijane določbe z njimi niso v neskladju. Vlada in Ministrstvo za
pravosodje menita, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo in
predlagata, naj Ustavno sodišče pobudo zavrne.
B. – I.
3. Po 24. členu Zakona o Ustavnem sodišču
(Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo
za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis,
katerega oceno predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese
oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni
interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora
privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja (tako npr. v odločbi št.
U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76).
4. Pobudnica utemeljuje svoj pravni interes
z razlago izpodbijane določbe ZUS, ki jo je zavzelo Upravno sodišče v sklepu
št. U 2259/2004 z dne 26. 1. 2005, s katerim je njeno tožbo zaradi kršitve
pravice do sojenja v razumnem roku v že končani pravdni zadevi zavrglo. Navaja,
da je zoper odločitev Upravnega sodišča vložila pritožbo na Vrhovno sodišče,
vendar poudarja, da v upravnem sporu ne more uspeti, ker razlaga izpodbijane
določbe ZUS, ki jo je sprejelo Upravno sodišče, temelji na ustaljeni
upravno-sodni praksi ter na enakem stališču Ustavnega sodišča. Med postopkom
preizkusa obravnavane pobude je Vrhovno sodišče o pritožbi odločilo. Zoper
sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 432/2005 z dne 14. 4. 2005, s katerim je bila
pritožba zavrnjena, je pobudnica pravočasno vložila ustavno pritožbo (št.
Up-526/05). Glede na navedeno pobudnica izkazuje pravni interes za oceno
ustavnosti izpodbijanih določb ZUS.
5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker
so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo
z odločanjem o stvari sami.
B. – II.
6. Pravica do sodnega varstva iz prvega
odstavka 23. člena Ustave pomeni pravico vsakogar, da o njegovih pravicah in
dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča
neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Podobna pravica je
zagotovljena tudi s prvim odstavkom 6. člena EKČP. Pri dosedanjem
opredeljevanju vsebine pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave je
Ustavno sodišče vedno izhajalo iz splošne premise, v skladu s katero ni namen
Ustave, da bi človekove pravice priznala zgolj formalno in teoretično, pač pa
je ustavna zahteva, da mora biti zagotovljena možnost učinkovitega in
dejanskega izvrševanja človekovih pravic (odločba Ustavnega sodišča št.
Up-275/97 z dne 16. 7. 1998, OdlUS VII, 231). Ob tem je treba upoštevati tudi
določbe 5. člena Ustave. Ta člen je pomemben zato, ker vsebuje t. i. pozitivne
obveznosti države oziroma posameznih vej oblasti. Ena od teh je tudi obveznost
države, »da na svojem ozemlju varuje človekove pravice in temeljne svoboščine«.
Varovanja človekovih pravic pa ne gre jemati le kot obveznosti, da se država
vzdrži ravnanj, ki bi posegala v človekove pravice ali jih omejevala, temveč jo
varovanje človekovih pravic zavezuje tudi k aktivnemu ravnanju, s katerim
ustvarja možnosti za čim učinkovitejše uresničevanje človekovih pravic. Že leta
1994 je v eni svojih odločb zapisalo: »V pravni državi mora obstajati tak
sistem organizacije, ki omogoča izvajanje Ustave in zakonov ter tak sistem
postopkov, ki omogočajo izvrševanje pravic in svoboščin« (odločba št. U-I-13/94
z dne 21. 1. 1994, Uradni list RS, št. 6/94 in OdlUS III, 8). S tem se je
približalo zahtevi, ki izhaja iz judikature Evropskega sodišča za človekove
pravice (v nadaljevanju ESČP), po kateri je pozitivna obveznost države nov,
procesni vidik tretje generacije človekovih pravic.1 Obveznost
države zagotoviti pravico do učinkovitega sodnega varstva pa izhaja tudi že iz
zahtev (načel) pravne države (2. člen Ustave). Ena izmed njih je doseči
uresničevanje pravic po mirni poti in s tem preprečiti samovoljno in nasilno
reševanje sporov. Z odvzemom pravice do samopomoči je država prevzela
obveznost, da bo zagotovila sodno varstvo kot način reševanja sporov o pravicah
in obveznostih, tej obveznosti pa ustreza pravica vsakega pravnega subjekta, da
od države to lahko zahteva.2
7. V skladu s temi izhodišči je Ustavno
sodišče že sprejelo stališče, po katerem se pravica do sodnega varstva iz
prvega odstavka 23. člena Ustave ne izčrpa že s tem, da je zagotovljena možnost
predložiti zadevo sodišču. Smisel pravice do sodnega varstva je nasprotno v
zagotovilu, da sodišče v razumnem času vsebinsko, meritorno odloči v zadevi, ki
mu je predložena v odločitev. Iz zahteve, po kateri se morajo človekove pravice
uresničevati na način, ki zagotavlja njihov poln učinek, nadalje izhaja, da se
pravica do sodnega varstva ne izčrpa niti takrat, ko sodišče v posamezni zadevi
izda meritorno, vsebinsko odločitev. Sestavni del pravice do sodnega varstva je
namreč tudi pravica zahtevati, da se doseže izvršitev sodne odločbe, s katero
je sodišče odločilo o kakšni pravici ali obveznosti. Namen in cilj sodnega
varstva je namreč praviloma dokončno dosežen šele z uresničitvijo določene
pravice oziroma pravnega razmerja in ne le z odločitvijo o njegovem obstoju.
Zato morajo biti tistim, ki jim je bila pravnomočno priznana pravica, dani
možnost in sredstva, da to pravico tudi dejansko uveljavijo (odločba Ustavnega
sodišča št. Up-181/99 z dne 18. 12. 2002, Uradni list RS, št. 7/03 in OdlUS XI,
292; odločba št. U-I-339/98 z dne 21. 1. 1999, Uradni list RS, št. 11/99 in
OdlUS VIII, 13). Pravica dobiti od sodišča odločitev o zadevi, ki je predmet
presoje (right to obtain »determination« of the dispute), in pravica doseči
izvršitev pravnomočne sodbe sta tudi po ustaljeni sodni praksi ESČP sestavni
del pravice do dostopa do sodišča, kot jo zagotavlja prvi odstavek 6. člena
EKČP.3
8. Bistveni sestavni del pravice do sodnega
varstva je tudi pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, ki zagotavlja
vsakomur, ki kot stranka nastopa v sodnem postopku, da bo lahko v razumnem času
s sodnim varstvom uveljavil svoje pravice.4 V tem smislu gre za
pravico, ki je eden od bistvenih pogojev za učinkovito uresničevanje vseh
drugih človekovih pravic. Njen namen je zagotoviti učinkovitost sodnega
varstva: prepozno sodno varstvo lahko izniči njegove učinke. Če namreč sodno
varstvo pride prepozno, je prizadeta oseba v enakem položaju kot tedaj, ko
sodnega varstva sploh nima (justice delayed is justice denied). Pravica do
sojenja v razumnem roku je zagotovljena tudi s prvim odstavkom 6. člena EKČP,
ki določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovih civilnih pravicah in
obveznostih ali o kakršnih koli kazenskih obtožbah zoper njega pravično in
javno v »razumnem roku« odloča neodvisno in nepristransko sodišče. Iz sodne
prakse ESČP izhaja, da je pravica do sojenja v razumnem roku izjemnega pomena
za kakovost sojenja5 in da EKČP zavezuje države pogodbenice, da
organizirajo svoje pravne sisteme tako, da sodišča lahko izpolnjujejo zahteve
iz prvega odstavka 6. člena EKČP, vključno z razumno dolžino postopka. Država
mora zato organizirati sodstvo tako, da je zagotovljeno dejansko uresničevanje
te pravice.6 Ta zahteva izvira iz njene pozitivne dolžnosti pri
varovanju človekovih pravic. Poudariti je treba, da je ESČP v zadevi Kudla
proti Poljski7 zavzelo novo stališče, da je treba vprašanje, ali je
bil pritožnik v posameznem primeru za odločitev o svojih civilnih pravicah in
obveznostih ali kazenski obtožbi deležen sojenja v razumnem roku, obravnavati
ločeno od vprašanja, ali mu je bilo po domačem pravu na voljo učinkovito pravno
sredstvo za uveljavitev te pravice.8 Poudarilo je, da vedno večje
število kršitev pravice do sojenja v razumnem roku terja, da se pozorno
obravnava nevarnost, ki jo za vladavino prava predstavlja okoliščina, da v
nacionalnih pravnih redih držav članic niso zagotovljena učinkovita pravna
sredstva za varstvo pravice do sojenja v razumnem roku. Opozorilo je, da pripada
na podlagi 1. člena EKČP9 glavna odgovornost za uveljavitev z EKČP
zagotovljenih pravic in svoboščin državnim oblastem in da je zato mehanizem
pritožbe na ESČP državnim sistemom varovanja človekovih pravic le subsidiaren.
Po stališču ESČP je ta subsidiarni značaj izražen v 13. členu EKČP (pravica do
učinkovitega pravnega sredstva)10 in prvem odstavku 35. člena EKČP
(kriteriji sprejemljivosti).11 ESČP je poudarilo, da je namen prvega
odstavka 35. člena, ki določa pravilo predhodnega izčrpanja domačih pravnih
sredstev, zagotoviti državam pogodbenicam možnost preprečevanja ali
popravljanja domnevnih kršitev, še preden pridejo obtožbe na ESČP. Pri tem je
navedlo, da pravilo iz prvega odstavka 35. člena temelji na domnevi iz 13.
člena (s katerim je tesno povezan), da za zatrjevane kršitve posameznikovih
konvencijskih pravic obstaja učinkovito domače pravno sredstvo. Po stališču
ESČP na ta način 13. člen EKČP, ki je neposreden izraz obveznosti držav
pogodbenic, da človekove pravice na prvem mestu in najmočneje varujejo v okviru
lastnega pravnega sistema, posamezniku zagotavlja dodatno jamstvo, da lahko te
pravice učinkovito uživa. Z vidika ESČP člen 13 EKČP torej učinkuje kot zahteva
za uveljavitev domačega pravnega sredstva za vsebinsko presojo »verjetnosti
obtožbe« po EKČP ter za zagotovitev primernega zadoščenja. ESČP je v
obrazložitvi navedene sodbe ponovilo stališče, da se obseg obveznosti držav
pogodbenic po 13. členu EKČP spreminja, odvisno od narave pritožb posameznih
pritožnikov, kljub temu pa mora biti pravno sredstvo, ki ga zahteva,
»učinkovito« ne le teoretično, temveč tudi v praksi.12 Po stališču
ESČP je v zvezi s pravico do sojenja v razumnem roku učinkovito pravno sredstvo
tisto, ki bodisi prepreči domnevno kršitev ali njeno nadaljevanje bodisi
zagotovi primerno zadoščenje (just satisfaction). Poudariti je treba, da iz
judikature ESČP izhaja, da morajo države pogodbenice zagotoviti učinkovito
pravno sredstvo zoper kršitve pravice do sojenja v razumnem roku tudi za
primere, ko je kršitev že prenehala. V zadevi Šoć proti Hrvaški13 je
ESČP ugotovilo kršitev 13. člena EKČP, ker pritožniku niso bila dostopna
notranja (domača) pravna sredstva, ki bi nudila primerno zadoščenje glede
domnevnih kršitev pravice do sojenja v razumnem roku v že zaključenih
postopkih.14
9. Opozoriti je treba na zadevo Belinger proti
Sloveniji15 (pritožnika sta zatrjevala kršitev pravice do sojenja v
razumnem roku v civilnem postopku, ki v času vložitve pritožbe na ESČP še ni
bil končan), v kateri je ESČP zavrnilo preliminarni ugovor Vlade o
nedopustnosti pritožbe zaradi neizčrpanja domačih pravnih sredstev (prvi
odstavek 35. člena EKČP). Ob proučevanju ugovora Vlade je ESČP ponovilo
razloge, sprejete v zgoraj navedeni zadevi Kudla proti Poljski, in ugotovilo,
da nadzorstvene pritožbe (kot je bila urejena pred spremembami Zakona o sodiščih
leta 2000 in leta 2004),16 upravnega spora ter ustavne pritožbe ni
mogoče šteti za učinkovito pravno sredstvo, to je tako pravno sredstvo, ki je
pritožniku v ustreznem času dostopno tako v teoriji kot v praksi ter je
pritožniku sposobno nuditi ustrezno zadoščenje ter razumne možnosti za uspeh.
10. Pravica do sojenja brez nepotrebnega
odlašanja iz prvega odstavka 23. člena Ustave sodi med pravice, ki nimajo s
posebnim zakonom določenega sodnega varstva. Ker pa je del 23. člena Ustave, ji
mora biti glede na četrti odstavek 15. člena Ustave, tako kot vsem drugim človekovim
pravicam in temeljnim svoboščinam,17 zagotovljeno sodno varstvo ter
pravica do odprave posledic njihove kršitve. Uresničevanje pravice do sodnega
varstva v primerih, v katerih ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo, se
zagotavlja v okviru upravnega spora po drugem odstavku 157. člena Ustave
oziroma na podlagi tretjega odstavka 1. člena ZUS. Po določbi drugega odstavka
157. člena Ustave (ki jo tretji odstavek 1. člena ZUS povzema) pristojno
sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov,
s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, če ni zagotovljeno drugo
sodno varstvo. Ker ravnanje sodišča, ki brez nepotrebnega odlašanja (v razumnem
roku) ne izda sodbe, pomeni dejanje, s katerim se posega v obravnavano človekovo
pravico, je zoper to ravnanje zagotovljeno varstvo v upravnem sporu. ZUS v 62.
členu določa, da sme sodišče v upravnem sporu iz tretjega odstavka 1. člena
tega zakona ugotoviti nezakonitost akta ali dejanja, prepovedati nadaljevanje
posamičnega dejanja, odločiti o tožnikovem zahtevku za povrnitev škode in
določiti, kar je treba, da se odpravi poseg v ustavne pravice in vzpostavi
zakonito stanje. O prepovedi nadaljevanja dejanja in ukrepih za vzpostavitev
zakonitega stanja, če nezakonito dejanje še traja, odloči sodišče brez
odlašanja. Če sodišče v navedenem primeru ne more odločiti brez odlašanja,
lahko v skladu z 69. členom ZUS po uradni dolžnosti izda začasno odredbo.
11. Ustavno sodišče je že razsodilo, da je
v primerih, ko postopek še teče, za presojo o obstoju kršitve pravice do
sojenja brez nepotrebnega odlašanja pristojno Upravno sodišče (tako npr. v
sklepu št. Up-369/97 z dne 21. 1. 1998, OdlUS VII, 116). Takšno stališče je
oprlo tudi na ureditev po ZUS, ki med določbami o pristojnosti povzema ustavno
določbo drugega odstavka 157. člena (tretji odstavek 1. člena ZUS). Poleg tega
pa so tudi druge določbe ZUS prilagojene potrebam učinkovitega varstva
človekovih pravic. Tako ima npr. sodišče več možnosti za meritorno odločitev o
tožbi (prvi odstavek 62. člena); dana so mu široka pooblastila, da vsebino
odločitve prilagodi naravi kršene ustavne pravice in dejansko doseže, kar je
treba za prenehanje kršitve, ter v ta namen lahko izda (urejevalno) začasno
odredbo (drugi in tretji odstavek 62. člena). Zavzelo je stališče, da taka
ureditev nudi dovolj zanesljivo podlago za sklepanje, da je tožba v upravnem
sporu lahko učinkovito pravno sredstvo za varstvo ustavne pravice do sojenja
brez nepotrebnega odlašanja.18 V odločbi št. Up-277/96 z dne 7. 11.
1996 (OdlUS V, 189) je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da sodno varstvo v
upravnem sporu ne bi bilo učinkovito v primerih, ko bi šlo v postopku pred
Vrhovnim sodiščem za kršitev pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja.
Zato je v takšnih primerih dopustno neposredno vložiti ustavno pritožbo. V
odločbi št. Up-73/97 z dne 7. 12. 2000 (Uradni list RS, št. 1/01 in OdlUS IX,
309) je Ustavno sodišče poudarilo, da so bila navedena stališča sprejeta za
primere, ko je kršitev še trajala. V tej zadevi pa je zavzelo stališče za
primere, ko je postopek, v katerem naj bi prišlo do kršitve pravice do sojenja
brez nepotrebnega odlašanja, že končan. Po stališču Ustavnega sodišča v takšnih
primerih varstva te pravice ni mogoče zahtevati niti v upravnem sporu (kot
subsidiarnem sodnem varstvu po drugem odstavku 157. člena Ustave) niti (če gre
za kršitev pred Vrhovnim sodiščem) neposredno z ustavno pritožbo. To stališče
je oprlo na ugotovitev, da je smisel sodnega varstva zoper še trajajočo kršitev
te pravice v upravnem sporu in ustavne pritožbe v tem, da se prepreči nadaljnje
nepotrebno odlašanje odločanja sodišča. Ko pa je postopek pred sodiščem končan,
kršenja te pravice ne more več biti in ga zato tudi ni več mogoče preprečevati.
Dejanje, s katerim naj bi bila kršena obravnavana pravica, je namreč že
prenehalo. Povračilo morebitne škode, ki bi mu bila s tako kršitvijo storjena,
lahko prizadeti v postopku pred pristojnim sodiščem zahteva na podlagi 26.
člena Ustave z odškodninsko tožbo proti državi; ko so pravna sredstva v tem
postopku izčrpana, lahko ob pogojih ZUstS vloži tudi ustavno pritožbo.
12. Ustavno sodišče mora ne glede na svoja
stališča, navedena v prejšnji točki obrazložitve, pri presoji izpodbijanih
določb ZUS upoštevati sodno prakso ESČP, po kateri je učinkovito sodno varstvo
pravice do sojenja v razumnem roku zagotovljeno le, če obsega tudi varstvo, ki
nudi primerno zadoščenje. Dobi naj ga tisti, ki mu je bila pravica kršena v že končanem
postopku.19 To prakso mora Ustavno sodišče upoštevati ne glede na
to, da je bila sprejeta v zadevi, v kateri Slovenija sama v postopku pred ESČP
ni bila udeležena. Gre namreč za jasno in uveljavljeno prakso ESČP, po kateri
so in abstracto določeni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da je glede na EKČP
mogoče šteti, da pravni red (katerekoli) države pogodbenice vsebuje učinkovito
pravno sredstvo zoper kršenje pravice do sojenja v razumnem roku tudi v
primerih, ko kršitev že preneha. Poleg tega mora Ustavno sodišče upoštevati
peti odstavek 15. člena Ustave, ki določa, da nobene človekove pravice ali
temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji (tak
pravni akt je tudi EKČP), ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ta Ustava ne
priznava ali da jo priznava v manjši meri. Glede na navedeno prakso ESČP je
zato treba četrti odstavek 15. člena Ustave, po katerem sta zagotovljeni sodno
varstvo človekovih pravic ter pravica do odprave posledic njihove kršitve, v
duhu EKČP razlagati tako, da iz njega izhaja zahteva, po kateri mora biti v
okviru sodnega varstva pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja
zagotovljena tudi možnost uveljavljati pravično zadoščenje v primerih, ko je
kršitev že prenehala. Pri tem je treba upoštevati kriterije ESČP, po katerih se
presoja, ali je bil razumen rok sojenja prekoračen. ESČP o kršitvi pravice do
sojenja v razumnem roku odloča na podlagi okoliščin vsakega konkretnega
primera, pri tem pa upošteva predvsem naslednje kriterije: zapletenost zadeve,
ravnanje državnih oblasti, ravnanje pritožnika in pomen zadeve za pritožnika.
13. Po dosedanjem stališču Ustavnega
sodišča ima prizadeta oseba glede na veljavno zakonodajo v primeru, kadar je
postopek, v katerem naj bi bila kršena pravica do sojenja brez nepotrebnega
odlašanja, že (pravnomočno) končan, na voljo le tožbo za plačilo odškodnine na
podlagi 26. člena Ustave.20 O tej tožbi odloča sodišče v pravdnem
postopku21 po splošnih pravilih odškodninskega prava, ki jih ureja
Obligacijski zakon (Uradni list RS, št. 83/01 in nasl. – v nadaljevanju OZ). Na
tej podlagi lahko sodišče prizadetemu dosodi odškodnino za premoženjsko in
nepremoženjsko škodo, če so izpolnjene predpostavke odškodninske odgovornosti.
Ni pa posebnih zakonskih določb, ki bi omogočale prizadeti osebi uveljaviti
pravico do pravičnega zadoščenja v smislu EKČP.22 To velja tudi v
primeru, ko se odškodnina zahteva s tožbo v upravnem sporu (prvi odstavek 62.
člena ZUS). Pravično zadoščenje (just satisfaction) zaradi kršitve pravice do
sojenja v razumnem roku v smislu EKČP namreč ne pomeni odškodnine v klasičnem
smislu po kriterijih civilnopravne odgovornosti za premoženjsko ali
nepremoženjsko škodo, kar velja tudi za odškodnino po 26. členu Ustave. Gre za
zadoščenje, katerega prvenstveni namen je odmena zaradi opustitve pozitivne
dolžnosti države, da zagotovi tak sistem oziroma organizacijo postopkov, ki
bodo omogočali, da posameznik pride do odločitve sodišča v razumnem času.23
Ker ZUS, ki glede na drugi odstavek 157. člena Ustave sicer ureja sodno varstvo
pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, ne vsebuje posebnih, naravi
obravnavane pravice prilagojenih določb, ki bi omogočale uveljavljanje
pravičnega zadoščenja v primeru, ko je kršitev pravice do sojenja v razumnem
roku prenehala, je v neskladju s četrtim odstavkom 15. člena Ustave v zvezi s
prvim odstavkom 23. člena Ustave (1. točka izreka).
14. Ker gre za primer, ko zakonodajalec
določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil, razveljavitev ni
mogoča. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS
sprejelo ugotovitveno odločbo. Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je
zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno neskladje odpravi v roku enega leta od
objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Da bo
zadostil jamstvom 5. člena in četrtega odstavka 15. člena Ustave ter zahtevam
ESČP, bo moral zakonodajalec celovito urediti varstvo pravice do sojenja brez
nepotrebnega odlašanja v ZUS ali pa v drugem zakonu. Pri vzpostavitvi sistema
varstva pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja bo moral zakonodajalec
posebno pozornost nameniti temu, da ne bo še dodatno (pre)obremenil sodišč,
oziroma povedano drugače, da ne bo novo pravno sredstvo za varstvo pravice do
sojenja v razumnem roku povzročilo še dodatnega podaljšanja trajanja sodnih
postopkov.24 Iz obrazložitve sodbe v zadevi Kudla proti Poljski v
zvezi z obveznostjo države, da zagotovi učinkovita pravna sredstva za varstvo
pravice do sojenja v razumnem roku, izhaja, da ni nujno, da mora o tem pravnem
sredstvu odločati prav sodišče, da pa so v primeru, če ne gre za sodišče, za
presojo, ali gre za učinkovito pravno sredstvo, pomembne pristojnosti tega
organa in jamstva, ki jih nudi. Prav tako ni nujno, da gre le za eno pravno
sredstvo, pomembna je celota pravnih sredstev, ki jih zagotavlja domače pravo.25
Pri tem Ustavno sodišče posebej opozarja na neustreznost morebitne ureditve, z
vidika učinkovitega sistema varstva človekovih pravic in ustavno določenih
pristojnosti Ustavnega sodišča, po kateri bi bilo za ugotavljanje zatrjevanih
kršitev pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja v že zaključenih
postopkih in (ob ugotovljeni kršitvi te pravice) za odločanje o pravičnem
zadoščenju na prvi stopnji pristojno Ustavno sodišče.26 Kljub temu,
da je Ustavno sodišče v obravnavanem primeru presojalo le, ali veljavna
zakonodaja zagotavlja učinkovito sodno varstvo pravice do sojenja brez
nepotrebnega odlašanja, ko je kršitev že prenehala, opozarja, da se glede na
sodno prakso ESČP utemeljeno zastavlja tudi vprašanje učinkovitosti sodnega
varstva pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja v primerih, ko postopek
še teče. Zato bi bilo treba, ob oblikovanju zakonskih rešitev za odpravo v
obravnavani zadevi ugotovljene neustavnosti, razmisliti tudi o ustreznosti
pravnih sredstev za zagotavljanje varstva pravice do sojenja brez nepotrebnega
odlašanja v primerih, ko postopek še teče, in o njihovi uskladitvi z zahtevami
ESČP. Temeljna skrb države, in s tem vseh treh vej oblasti, je namreč tudi
zagotavljanje pogojev za učinkovito izvrševanje funkcije sodstva.
15. Odprava ugotovljene neskladnosti z
Ustavo zahteva kompleksnejše zakonodajno urejanje, zato določitev načina
izvršitve odločbe po drugem odstavku 40. člena ZUstS v obravnavanem primeru ni
mogoča. To pomeni, da imajo posamezniki kljub ugotovljeni neskladnosti z Ustavo
do njene odprave v primeru morebitne kršitve obravnavane pravice v že končanem
postopku na voljo le možnost zahtevati povračilo škode po 26. členu Ustave.
C.
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 48. člena ZUstS in druge alineje tretjega odstavka 46. člena
Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v
sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer,
Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril
Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je
sprejelo soglasno. Sodnica Krisper Kramberger je dala pritrdilno ločeno mnenje.
Št. U-I-65/05-12
Ljubljana, 22. septembra 2005
Predsednik
dr. Janez Čebulj l.r.
________________________________________
1 Zupančič, B. M. v: Šturm, L. (ur.): Komentar
Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske
študije, Ljubljana 2002, str. 112.
2 Glej o tem tudi dr. A. Galič: Pravica do poštenega
sojenja v pravdnem postopku, doktorska disertacija, Ljubljana 1998, str. 90.
3 Glej na primer odločitve v primerih Hornsby proti
Grčiji, št. 18357/91 z dne 19. 3. 1997; Gefima Immobiliare s.r.l. proti
Italiji, št. 2274/93 z dne 28. 7. 1999; Jasiuniene proti Litvi, št. 41510/98 z
dne 6. 3. 2003; Karahalios proti Grčiji, št. 62503/00 z dne 11. 12. 2003; Kutić
proti Hrvaški, št. 48778/99 z dne 21. 2. 2002.
4 Čebulj, J. v Šturm, L. (ur.): Komentar Ustave
Republike Slovenije, str. 253.
5 Guincho proti Portugalski, zadeva št. 8990/80,
sodba z dne 10. 7. 1984.
6 Buchholz proti Nemčiji, zadeva št. 7759/77, sodba
z dne 6. 5. 1981.
7 Zadeva št. 30210/96, sodba z dne 26. 10. 2000.
8 S tem je odstopilo od stališča, da je prvi odstavek
6. člena EKČP lex specialis v razmerju do 13. člena EKČP. Do tega primera je
ESČP zagovarjalo stališče, da ob ugotovljeni kršitvi prvega odstavka 6. člena
EKČP ni treba posebej obravnavati še očitkov o pomanjkanju ustreznih pravnih
sredstev za varstvo pravice do sojenja v razumnem roku v nacionalnem pravu
države članice, tj. očitkov o kršitvi 13. člena EKČP.
9 Člen 1. EKČP se glasi: »Visoke pogodbene stranke
priznavajo vsakomur, ki sodi v njihovo pristojnost, pravice in svoboščine,
opredeljene v prvem delu te Konvencije.«
10 Člen 13 EKČP se glasi: »Vsakdo, čigar pravice in
svoboščine, zajamčene s to Konvencijo, so kršene, ima pravico do učinkovitih
pravnih sredstev pred domačimi oblastmi, in to tudi, če je kršitev storila
uradna oseba pri opravljanju uradne dolžnosti.«
11 Prvi odstavek 35. člena EKČP se glasi: »1.
Sodišče sme obravnavati zadeve šele potem, ko so bila izčrpana vsa notranja
pravna sredstva v skladu s splošno priznanimi pravili mednarodnega prava in v
šestih mesecih od dne, ko je bila sprejeta dokončna odločitev po notranjem
pravu.«
12 Enako tudi v zadevi Ilhan proti Turčiji, zadeva
št. 22277/93, sodba z dne 27. 6. 2000.
13 Zadeva št. 47863/99, sodba z dne 9. 3. 2003.
14 V navedeni zadevi je pritožnik med drugim
zatrjeval kršitev 13. člena EKČP, ker da ni imel učinkovitega pravnega
sredstva, ki bi ga lahko vložil v zvezi z vprašanjem pretirane dolžine že
zaključenega civilnega postopka. Vlada je ugovarjala, da je imel pritožnik
možnost vložitve ustavne pritožbe po 63. členu Zakona o Ustavnem sodišču
Republike Hrvaške iz leta 2002, ki omogoča stranki, da v zvezi z dolžino
postopka vloži ustavno pritožbo še pred izčrpanjem drugih pravnih poti,
Ustavnemu sodišču pa, da lahko sodišču naloži rok za opravo procesnega dejanja
oziroma da prisodi tudi primerno odškodnino v primeru ugotovljene kršitve. Po
mnenju Vlade je ta možnost v pritožnikovem primeru predstavljala učinkovito
pravno sredstvo v zvezi z dolžino postopka. ESČP ugovora Vlade ni sprejelo,
temveč je ugotovilo kršitev 13. člena EKČP. V obrazložitvi je navedlo, da Vlada
ni navedla nobene odločitve, ki bi nakazovala, da Ustavno sodišče sprejema v
obravnavo primere v zvezi s pretirano dolžino že zaključenih postopkov.
Nasprotno, odločitve Ustavnega sodišča glede uporabe 63. člena Zakona o
Ustavnem sodišču 2002 jasno kažejo, da je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da
se 63. člen ne nanaša na primere že zaključenih postopkov. Po mnenju ESČP
praksa Ustavnega sodišča, odsotnost sodne prakse v podporo vladnemu argumentu
kot tudi nejasno besedilo 63. člena, kar zadeva njegovo uporabnost za primere
že zaključenih postopkov, kaže na to, da ni mogoče ugotoviti, da bi 63. člen
predstavljal učinkovito pravno sredstvo za dolžino že zaključenih civilnih
postopkov. ESČP pa ni ugotovilo, da bi bilo pritožniku na voljo kakšno drugo
učinkovito pravno sredstvo.
15 Zadeva št. 42320/98, odločitev o dopustnosti
pritožbe z dne 2. 10. 2001 in sodba (prijateljska poravnava) z dne 13. 6. 2002.
16 Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o
sodiščih (Uradni list RS, št. 28/30 – ZS-C in Uradni list RS, št. 73/04 –
ZS-D).
17 Četrti odstavek 15. člena Ustave se glasi:
»Zagotovljeni sta sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter
pravica do odprave posledic njihove kršitve.«
18 Takšno utemeljitev je sprejelo še pred zadevami
Belinger proti Sloveniji, Kudla proti Poljski in Šoć proti Hrvaški.
19 Tako ESČP v zadevi Šoć proti Hrvaški.
20 Prvi odstavek 26. člena Ustave se glasi: »Vsakdo
ima pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali
kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca
javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki
tako službo ali dejavnost opravlja.«
21 Člen 1 Zakona o pravdnem postopku (Uradni list
RS, št. 26/99, 96/02, 12/03 – ur. p. b., 2/04 in 36/04 – ur. p. b. – ZPP).
22 Domneve, da odškodninski postopek na podlagi 26.
člena Ustave prizadeti osebi zagotavlja pravično zadoščenje zaradi kršitve
pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, potem, ko je ta že prenehala,
tudi ni potrdila sodna praksa, saj v elektronski podatkovni zbirki odločb
Vrhovnega sodišča in Višjega sodišča (IUS-INFO) ni najti primera, v katerem bi
bila zaradi kršitve pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja dosojena
ustrezna satisfakcija.
23 Pri tem velja omeniti, da si ESČP glede
odločitve, ali bo v konkretnem primeru zaradi kršitve konvencijske pravice kot
pravično zadoščenje prisodilo denarno odškodnino (in v kakšni višini), ali pa v
konkretnem primeru že sama ugotovitev kršitve pravice predstavlja ustrezno
satisfakcijo, jemlje široko diskrecijsko pravico.
24 Omeniti velja tudi izkušnjo Italije, ki je zaradi
zagotovitve učinkovitega pravnega sredstva sprejela poseben zakon »Legge
Pinto«, po katerem je vsak, ki je utrpel premoženjsko ali nepremoženjsko škodo
zaradi kršitve pravice do sojenja v razumnem roku iz prvega odstavka 6. člena
EKČP, upravičen do primerne odškodnine. Za zatrjevano kršitev v kazenskih
postopkih je pristojno višje kazensko sodišče. Za zatrjevane kršitve pred
sodišči splošne pristojnosti je treba pritožbo vložiti na ministrstvo za
pravosodje, za postopke pred vojaškimi sodišči na ministrstvo za obrambo, za
davčne postopke na ministrstvo za finance, za vse druge pa neposredno na vlado.
O pritožbah odloča kasacijsko sodišče. Praksa je pokazala, da je zaradi
velikega števila zadev prišlo tudi na teh sodiščih do zastojev.
25 V navedeni zadevi je ESČP tudi navedlo, da
ureditve v nekaterih državah pogodbenicah (Španija, Portugalska) dokazujejo, da
je takšna pravna sredstva mogoče uvesti in jih učinkovito uporabljati. Pri tem
se je ESČP sklicevalo na svoji odločitvi v zadevah Gonzalez Marin proti
Španiji, zadeva št. 29521/98, sklep z dne 5. 10. 1999 in Tome Mota proti
Španiji, zadeva št. 32082, sklep z dne 2. 12. 1999.
26 Pri tem je lahko poučna izkušnja Republike
Hrvaške. Republika Hrvaška je bila v vrsti primerov obsojena zaradi kršitve
prvega odstavka 6. člena EKČP, ker je ESČP ugotovilo, da v svoji ureditvi in
praksi ne pozna primernega in učinkovitega pravnega sredstva zoper kršitve
pravice do sojenja v razumnem roku. Hrvaška je zato leta 2002 sprejela
spremembe Ustavnega zakona o Ustavnem sodišču Republike Hrvaške, na podlagi
katerih je Ustavno sodišče postalo prva in zadnja sodna instanca za presojanje
kršitev pravice do sojenja v razumnem roku (pritožnikom predhodno ni treba
izčrpati drugih pravnih sredstev). ESČP je po spremembi zavrnilo obravnavo
tistih vlog, ki so bile vložene po spremembi ustavnega zakona, enako je
sklenilo tudi glede tistih vlog, ki so prišle na sodišče pred sprejemom
ustavnega zakona, o njih je moralo odločiti Ustavno sodišče v Zagrebu. Ustavno
sodišče je leta 2001 dobilo samo 42 ustavnih pritožb, ki so se nanašale na
sojenje v razumnem roku, leta 2002 kar 450, leta 2004 pa že 923. Februarja 2005
je Ustavno sodišče Saboru v okviru posebnega poročila posredovalo stališče, da
je zaradi preobremenitve Ustavnega sodišča in zato, ker trpita reševanje drugih
ustavnih pritožb ter presoja ustavnosti predpisov, nujno prenesti obravnavo
kršitev sojenja v razumnem roku na redna sodišča. Ustavno sodišče naj bi bilo
pristojno le še subsidiarno, na podlagi ustavne pritožbe zoper odločitve rednih
sodišč (podrobneje glej dr. Ciril Ribičič, Hrvaška v objemu ESČP, Pravna
praksa, leto 24, št. 17–18, priloga, 28. 4. 2005).