Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o upravnem sporu v neskladju z Ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Marte Dominike Jelačin iz Ljubljane, na seji dne 22. septembra 2005

o d l o č i l o:

1. Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 – popr. in 70/2000) je v neskladju z Ustavo.

2. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Pobudnica izpodbija prvi in drugi odstavek 62. člena ter 34. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS). Navaja, da je Upravno sodišče odklonilo pravno varstvo njene ustavne pravice do sojenja v razumnem roku, ker je bil postopek, v katerem je prišlo do kršitve pravice do sojenja v razumnem roku, že končan. Navaja, da je Upravno sodišče, v skladu z ustaljeno upravnosodno prakso in sklicujoč se na stališče Ustavnega sodišča, v sklepu o zavrženju tožbe zavzelo stališče, da lahko stranka tožbo za ugotovitev obstoja kršitve pravice do sojenja v razumnem roku iz 23. člena Ustave v upravnem sporu uveljavlja samo, če postopek še teče, ko pa je postopek pred sodiščem končan, kršenja te pravice ne more več biti in ga zato tudi ni več možno preprečevati. Če postopek ne traja več, ima po navedenem stališču stranka na voljo samo možnost, da pred pristojnim sodiščem uveljavlja odškodnino po 26. členu Ustave. Takšno odločitev naj bi Upravno sodišče sprejelo izključno zaradi neskladja prvega in drugega odstavka 62. člena ZUS s 23. in 157. členom Ustave. Pobudnica poudarja, da 23. člen Ustave zagotavlja pravico do sojenja brez nepotrebnega odlašanja kot celovito pravico in ne zgolj kot »okleščeno« pravico, kot jo ureja izpodbijana določba 62. člena ZUS – le za primere, ko postopek, v katerem naj bi do kršitve prišlo, še traja. Pobudnica se strinja, da po končanem postopku ne more biti več nadaljnjega kršenja te pravice, vendar poudarja, da že zagrešena kršitev oziroma njene posledice niso odpravljene. Zato meni, da bi izpodbijana določba ZUS morala prizadeti stranki omogočiti, da tudi v primeru že končanega sodnega postopka terja od sodišča ugotovitev, da je bila kršitev storjena. Ugotovitev kršitve je po njenem mnenju tudi logičen pogoj, da bi bila odškodnina po 26. členu Ustave sploh lahko prisojena. Za ugotavljanje odškodnine po 26. členu Ustave je namreč potrebno dokazovati še protipravnost državnega organa, ki pa je ne more dokazovati civilno sodišče. Pobudnica je prepričana, da se država uveljavitvi obveznosti do odškodnine po 26. členu Ustave lahko izmakne na podlagi dejstva, da ima de facto močnejši položaj. Pravno varstvo pravice iz 23. člena Ustave naj bi bilo zato popolnoma neučinkovito. Le v primeru, če zakonske določbe dovolj jasno opredeljujejo dolžno ravnanje države ob kršitvi pravice posameznika do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, lahko po mnenju pobudnice govorimo o pravem varstvu navedene pravice in o javni pravici do tega varstva v pravem pomenu besede. Pobudnica še poudarja, da zaradi neustrezne in protipravne izpodbijane določbe ZUS veljavna zakonodaja ne ustreza obveznostim, ki jih je država prevzela s podpisom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).

2. Državni zbor odgovarja, da pobuda ni utemeljena. Sklicujoč se na dosedanja stališča Ustavnega sodišča meni, da je na podlagi določb ZUS v postopku upravnega spora mogoče doseči učinkovito sodno varstvo pravic, ki jih zagotavljata 23. in 157. člen Ustave, in da zato izpodbijane določbe z njimi niso v neskladju. Vlada in Ministrstvo za pravosodje menita, da izpodbijane določbe niso v neskladju z Ustavo in predlagata, naj Ustavno sodišče pobudo zavrne.

B. – I.

3. Po 24. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) mora tisti, ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Ta je podan, če predpis, katerega oceno predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja (tako npr. v odločbi št. U-I-18/98 z dne 19. 4. 2001, Uradni list RS, št. 37/01 in OdlUS X, 76).

4. Pobudnica utemeljuje svoj pravni interes z razlago izpodbijane določbe ZUS, ki jo je zavzelo Upravno sodišče v sklepu št. U 2259/2004 z dne 26. 1. 2005, s katerim je njeno tožbo zaradi kršitve pravice do sojenja v razumnem roku v že končani pravdni zadevi zavrglo. Navaja, da je zoper odločitev Upravnega sodišča vložila pritožbo na Vrhovno sodišče, vendar poudarja, da v upravnem sporu ne more uspeti, ker razlaga izpodbijane določbe ZUS, ki jo je sprejelo Upravno sodišče, temelji na ustaljeni upravno-sodni praksi ter na enakem stališču Ustavnega sodišča. Med postopkom preizkusa obravnavane pobude je Vrhovno sodišče o pritožbi odločilo. Zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 432/2005 z dne 14. 4. 2005, s katerim je bila pritožba zavrnjena, je pobudnica pravočasno vložila ustavno pritožbo (št. Up-526/05). Glede na navedeno pobudnica izkazuje pravni interes za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZUS.

5. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

B. – II.

6. Pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave pomeni pravico vsakogar, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Podobna pravica je zagotovljena tudi s prvim odstavkom 6. člena EKČP. Pri dosedanjem opredeljevanju vsebine pravice do sodnega varstva iz 23. člena Ustave je Ustavno sodišče vedno izhajalo iz splošne premise, v skladu s katero ni namen Ustave, da bi človekove pravice priznala zgolj formalno in teoretično, pač pa je ustavna zahteva, da mora biti zagotovljena možnost učinkovitega in dejanskega izvrševanja človekovih pravic (odločba Ustavnega sodišča št. Up-275/97 z dne 16. 7. 1998, OdlUS VII, 231). Ob tem je treba upoštevati tudi določbe 5. člena Ustave. Ta člen je pomemben zato, ker vsebuje t. i. pozitivne obveznosti države oziroma posameznih vej oblasti. Ena od teh je tudi obveznost države, »da na svojem ozemlju varuje človekove pravice in temeljne svoboščine«. Varovanja človekovih pravic pa ne gre jemati le kot obveznosti, da se država vzdrži ravnanj, ki bi posegala v človekove pravice ali jih omejevala, temveč jo varovanje človekovih pravic zavezuje tudi k aktivnemu ravnanju, s katerim ustvarja možnosti za čim učinkovitejše uresničevanje človekovih pravic. Že leta 1994 je v eni svojih odločb zapisalo: »V pravni državi mora obstajati tak sistem organizacije, ki omogoča izvajanje Ustave in zakonov ter tak sistem postopkov, ki omogočajo izvrševanje pravic in svoboščin« (odločba št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994, Uradni list RS, št. 6/94 in OdlUS III, 8). S tem se je približalo zahtevi, ki izhaja iz judikature Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), po kateri je pozitivna obveznost države nov, procesni vidik tretje generacije človekovih pravic.¹ Obveznost države zagotoviti pravico do učinkovitega sodnega varstva pa izhaja tudi že iz zahtev (načel) pravne države (2. člen Ustave). Ena izmed njih je doseči uresničevanje pravic po mirni poti in s tem preprečiti samovoljno in nasilno reševanje sporov. Z odvzemom pravice do samopomoči je država prevzela obveznost, da bo zagotovila sodno varstvo kot način reševanja sporov o pravicah in obveznostih, tej obveznosti pa ustreza pravica vsakega pravnega subjekta, da od države to lahko zahteva.²

7. V skladu s temi izhodišči je Ustavno sodišče že sprejelo stališče, po katerem se pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave ne izčrpa že s tem, da je zagotovljena možnost predložiti zadevo sodišču. Smisel pravice do sodnega varstva je nasprotno v zagotovilu, da sodišče v razumnem času vsebinsko, meritorno odloči v zadevi, ki mu je predložena v odločitev. Iz zahteve, po kateri se morajo človekove pravice uresničevati na način, ki zagotavlja njihov poln učinek, nadalje izhaja, da se pravica do sodnega varstva ne izčrpa niti takrat, ko sodišče v posamezni zadevi izda meritorno, vsebinsko odločitev. Sestavni del pravice do sodnega varstva je namreč tudi pravica zahtevati, da se doseže izvršitev sodne odločbe, s katero je sodišče odločilo o kakšni pravici ali obveznosti. Namen in cilj sodnega varstva je namreč praviloma dokončno dosežen šele z uresničitvijo določene pravice oziroma pravnega razmerja in ne le z odločitvijo o njegovem obstoju. Zato morajo biti tistim, ki jim je bila pravnomočno priznana pravica, dani možnost in sredstva, da to pravico tudi dejansko uveljavijo (odločba Ustavnega sodišča št. Up-181/99 z dne 18. 12. 2002, Uradni list RS, št. 7/03 in OdlUS XI, 292; odločba št. U-I-339/98 z dne 21. 1. 1999, Uradni list RS, št. 11/99 in OdlUS VIII, 13). Pravica dobiti od sodišča odločitev o zadevi, ki je predmet presoje (right to obtain »determination« of the dispute), in pravica doseči izvršitev pravnomočne sodbe sta tudi po ustaljeni sodni praksi ESČP sestavni del pravice do dostopa do sodišča, kot jo zagotavlja prvi odstavek 6. člena EKČP.³

8. Bistveni sestavni del pravice do sodnega varstva je tudi pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, ki zagotavlja vsakomur, ki kot stranka nastopa v sodnem postopku, da bo lahko v razumnem času s sodnim varstvom uveljavil svoje pravice.⁴ V tem smislu gre za pravico, ki je eden od bistvenih pogojev za učinkovito uresničevanje vseh drugih človekovih pravic. Njen namen je zagotoviti učinkovitost sodnega varstva: prepozno sodno varstvo lahko izniči njegove učinke. Če namreč sodno varstvo pride prepozno, je prizadeta oseba v enakem položaju kot tedaj, ko sodnega varstva sploh nima (justice delayed is justice denied). Pravica do sojenja v razumnem roku je zagotovljena tudi s prvim odstavkom 6. člena EKČP, ki določa, da ima vsakdo pravico, da o njegovih civilnih pravicah in obveznostih ali o kakršnih koli kazenskih obtožbah zoper njega pravično in javno v »razumnem roku« odloča neodvisno in nepristransko sodišče. Iz sodne prakse ESČP izhaja, da je pravica do sojenja v razumnem roku izjemnega pomena za kakovost sojenja⁵ in da EKČP zavezuje države pogodbenice, da organizirajo svoje pravne sisteme tako, da sodišča lahko izpolnjujejo zahteve iz prvega odstavka 6. člena EKČP, vključno z razumno dolžino postopka. Država mora zato organizirati sodstvo tako, da je zagotovljeno dejansko uresničevanje te pravice.⁶ Ta zahteva izvira iz njene pozitivne dolžnosti pri varovanju človekovih pravic. Poudariti je treba, da je ESČP v zadevi Kudla proti Poljski⁷ zavzelo novo stališče, da je treba vprašanje, ali je bil pritožnik v posameznem primeru za odločitev o svojih civilnih pravicah in obveznostih ali kazenski obtožbi deležen sojenja v razumnem roku, obravnavati ločeno od vprašanja, ali mu je bilo po domačem pravu na voljo učinkovito pravno sredstvo za uveljavitev te pravice.⁸ Poudarilo je, da vedno večje število kršitev pravice do sojenja v razumnem roku terja, da se pozorno obravnava nevarnost, ki jo za vladavino prava predstavlja okoliščina, da v nacionalnih pravnih redih držav članic niso zagotovljena učinkovita pravna sredstva za varstvo pravice do sojenja v razumnem roku. Opozorilo je, da pripada na podlagi 1. člena EKČP⁹ glavna odgovornost za uveljavitev z EKČP zagotovljenih pravic in svoboščin državnim oblastem in da je zato mehanizem pritožbe na ESČP državnim sistemom varovanja človekovih pravic le subsidiaren. Po stališču ESČP je ta subsidiarni značaj izražen v 13. členu EKČP (pravica do učinkovitega pravnega sredstva)¹⁰ in prvem odstavku 35. člena EKČP (kriteriji sprejemljivosti).¹¹ ESČP je poudarilo, da je namen prvega odstavka 35. člena, ki določa pravilo predhodnega izčrpanja domačih pravnih sredstev, zagotoviti državam pogodbenicam možnost preprečevanja ali popravljanja domnevnih kršitev, še preden pridejo obtožbe na ESČP. Pri tem je navedlo, da pravilo iz prvega odstavka 35. člena temelji na domnevi iz 13. člena (s katerim je tesno povezan), da za zatrjevane kršitve posameznikovih konvencijskih pravic obstaja učinkovito domače pravno sredstvo. Po stališču ESČP na ta način 13. člen EKČP, ki je neposreden izraz obveznosti držav pogodbenic, da človekove pravice na prvem mestu in najmočneje varujejo v okviru lastnega pravnega sistema, posamezniku zagotavlja dodatno jamstvo, da lahko te pravice učinkovito uživa. Z vidika ESČP člen 13 EKČP torej učinkuje kot zahteva za uveljavitev domačega pravnega sredstva za vsebinsko presojo »verjetnosti obtožbe« po EKČP ter za zagotovitev primernega zadoščenja. ESČP je v obrazložitvi navedene sodbe ponovilo stališče, da se obseg obveznosti držav pogodbenic po 13. členu EKČP spreminja, odvisno od narave pritožb posameznih pritožnikov, kljub temu pa mora biti pravno sredstvo, ki ga zahteva, »učinkovito« ne le teoretično, temveč tudi v praksi.¹² Po stališču ESČP je v zvezi s pravico do sojenja v razumnem roku učinkovito pravno sredstvo tisto, ki bodisi prepreči domnevno kršitev ali njeno nadaljevanje bodisi zagotovi primerno zadoščenje (just satisfaction). Poudariti je treba, da iz judikature ESČP izhaja, da morajo države pogodbenice zagotoviti učinkovito pravno sredstvo zoper kršitve pravice do sojenja v razumnem roku tudi za primere, ko je kršitev že prenehala. V zadevi Šoć proti Hrvaški¹³ je ESČP ugotovilo kršitev 13. člena EKČP, ker pritožniku niso bila dostopna notranja (domača) pravna sredstva, ki bi nudila primerno zadoščenje glede domnevnih kršitev pravice do sojenja v razumnem roku v že zaključenih postopkih.¹⁴

9. Opozoriti je treba na zadevo Belinger proti Sloveniji¹⁵ (pritožnika sta zatrjevala kršitev pravice do sojenja v razumnem roku v civilnem postopku, ki v času vložitve pritožbe na ESČP še ni bil končan), v kateri je ESČP zavrnilo preliminarni ugovor Vlade o nedopustnosti pritožbe zaradi neizčrpanja domačih pravnih sredstev (prvi odstavek 35. člena EKČP). Ob proučevanju ugovora Vlade je ESČP ponovilo razloge, sprejete v zgoraj navedeni zadevi Kudla proti Poljski, in ugotovilo, da nadzorstvene pritožbe (kot je bila urejena pred spremembami Zakona o sodiščih leta 2000 in leta 2004),¹⁶ upravnega spora ter ustavne pritožbe ni mogoče šteti za učinkovito pravno sredstvo, to je tako pravno sredstvo, ki je pritožniku v ustreznem času dostopno tako v teoriji kot v praksi ter je pritožniku sposobno nuditi ustrezno zadoščenje ter razumne možnosti za uspeh.

10. Pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja iz prvega odstavka 23. člena Ustave sodi med pravice, ki nimajo s posebnim zakonom določenega sodnega varstva. Ker pa je del 23. člena Ustave, ji mora biti glede na četrti odstavek 15. člena Ustave, tako kot vsem drugim človekovim pravicam in temeljnim svoboščinam,¹⁷ zagotovljeno sodno varstvo ter pravica do odprave posledic njihove kršitve. Uresničevanje pravice do sodnega varstva v primerih, v katerih ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo, se zagotavlja v okviru upravnega spora po drugem odstavku 157. člena Ustave oziroma na podlagi tretjega odstavka 1. člena ZUS. Po določbi drugega odstavka 157. člena Ustave (ki jo tretji odstavek 1. člena ZUS povzema) pristojno sodišče v upravnem sporu odloča tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Ker ravnanje sodišča, ki brez nepotrebnega odlašanja (v razumnem roku) ne izda sodbe, pomeni dejanje, s katerim se posega v obravnavano človekovo pravico, je zoper to ravnanje zagotovljeno varstvo v upravnem sporu. ZUS v 62. členu določa, da sme sodišče v upravnem sporu iz tretjega odstavka 1. člena tega zakona ugotoviti nezakonitost akta ali dejanja, prepovedati nadaljevanje posamičnega dejanja, odločiti o tožnikovem zahtevku za povrnitev škode in določiti, kar je treba, da se odpravi poseg v ustavne pravice in vzpostavi zakonito stanje. O prepovedi nadaljevanja dejanja in ukrepih za vzpostavitev zakonitega stanja, če nezakonito dejanje še traja, odloči sodišče brez odlašanja. Če sodišče v navedenem primeru ne more odločiti brez odlašanja, lahko v skladu z 69. členom ZUS po uradni dolžnosti izda začasno odredbo.

11. Ustavno sodišče je že razsodilo, da je v primerih, ko postopek še teče, za presojo o obstoju kršitve pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja pristojno Upravno sodišče (tako npr. v sklepu št. Up-369/97 z dne 21. 1. 1998, OdlUS VII, 116). Takšno stališče je oprlo tudi na ureditev po ZUS, ki med določbami o pristojnosti povzema ustavno določbo drugega odstavka 157. člena (tretji odstavek 1. člena ZUS). Poleg tega pa so tudi druge določbe ZUS prilagojene potrebam učinkovitega varstva človekovih pravic. Tako ima npr. sodišče več možnosti za meritorno odločitev o tožbi (prvi odstavek 62. člena); dana so mu široka pooblastila, da vsebino odločitve prilagodi naravi kršene ustavne pravice in dejansko doseže, kar je treba za prenehanje kršitve, ter v ta namen lahko izda (urejevalno) začasno odredbo (drugi in tretji odstavek 62. člena). Zavzelo je stališče, da taka ureditev nudi dovolj zanesljivo podlago za sklepanje, da je tožba v upravnem sporu lahko učinkovito pravno sredstvo za varstvo ustavne pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja.¹⁸ V odločbi št. Up-277/96 z dne 7. 11. 1996 (OdlUS V, 189) je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da sodno varstvo v upravnem sporu ne bi bilo učinkovito v primerih, ko bi šlo v postopku pred Vrhovnim sodiščem za kršitev pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Zato je v takšnih primerih dopustno neposredno vložiti ustavno pritožbo. V odločbi št. Up-73/97 z dne 7. 12. 2000 (Uradni list RS, št. 1/01 in OdlUS IX, 309) je Ustavno sodišče poudarilo, da so bila navedena stališča sprejeta za primere, ko je kršitev še trajala. V tej zadevi pa je zavzelo stališče za primere, ko je postopek, v katerem naj bi prišlo do kršitve pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, že končan. Po stališču Ustavnega sodišča v takšnih primerih varstva te pravice ni mogoče zahtevati niti v upravnem sporu (kot subsidiarnem sodnem varstvu po drugem odstavku 157. člena Ustave) niti (če gre za kršitev pred Vrhovnim sodiščem) neposredno z ustavno pritožbo. To stališče je oprlo na ugotovitev, da je smisel sodnega varstva zoper še trajajočo kršitev te pravice v upravnem sporu in ustavne pritožbe v tem, da se prepreči nadaljnje nepotrebno odlašanje odločanja sodišča. Ko pa je postopek pred sodiščem končan, kršenja te pravice ne more več biti in ga zato tudi ni več mogoče preprečevati. Dejanje, s katerim naj bi bila kršena obravnavana pravica, je namreč že prenehalo. Povračilo morebitne škode, ki bi mu bila s tako kršitvijo storjena, lahko prizadeti v postopku pred pristojnim sodiščem zahteva na podlagi 26. člena Ustave z odškodninsko tožbo proti državi; ko so pravna sredstva v tem postopku izčrpana, lahko ob pogojih ZUstS vloži tudi ustavno pritožbo.

12. Ustavno sodišče mora ne glede na svoja stališča, navedena v prejšnji točki obrazložitve, pri presoji izpodbijanih določb ZUS upoštevati sodno prakso ESČP, po kateri je učinkovito sodno varstvo pravice do sojenja v razumnem roku zagotovljeno le, če obsega tudi varstvo, ki nudi primerno zadoščenje. Dobi naj ga tisti, ki mu je bila pravica kršena v že končanem postopku.¹⁹ To prakso mora Ustavno sodišče upoštevati ne glede na to, da je bila sprejeta v zadevi, v kateri Slovenija sama v postopku pred ESČP ni bila udeležena. Gre namreč za jasno in uveljavljeno prakso ESČP, po kateri so in abstracto določeni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni, da je glede na EKČP mogoče šteti, da pravni red (katerekoli) države pogodbenice vsebuje učinkovito pravno sredstvo zoper kršenje pravice do sojenja v razumnem roku tudi v primerih, ko kršitev že preneha. Poleg tega mora Ustavno sodišče upoštevati peti odstavek 15. člena Ustave, ki določa, da nobene človekove pravice ali temeljne svoboščine, urejene v pravnih aktih, ki veljajo v Sloveniji (tak pravni akt je tudi EKČP), ni dopustno omejevati z izgovorom, da je ta Ustava ne priznava ali da jo priznava v manjši meri. Glede na navedeno prakso ESČP je zato treba četrti odstavek 15. člena Ustave, po katerem sta zagotovljeni sodno varstvo človekovih pravic ter pravica do odprave posledic njihove kršitve, v duhu EKČP razlagati tako, da iz njega izhaja zahteva, po kateri mora biti v okviru sodnega varstva pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja zagotovljena tudi možnost uveljavljati pravično zadoščenje v primerih, ko je kršitev že prenehala. Pri tem je treba upoštevati kriterije ESČP, po katerih se presoja, ali je bil razumen rok sojenja prekoračen. ESČP o kršitvi pravice do sojenja v razumnem roku odloča na podlagi okoliščin vsakega konkretnega primera, pri tem pa upošteva predvsem naslednje kriterije: zapletenost zadeve, ravnanje državnih oblasti, ravnanje pritožnika in pomen zadeve za pritožnika.

13. Po dosedanjem stališču Ustavnega sodišča ima prizadeta oseba glede na veljavno zakonodajo v primeru, kadar je postopek, v katerem naj bi bila kršena pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, že (pravnomočno) končan, na voljo le tožbo za plačilo odškodnine na podlagi 26. člena Ustave.²⁰ O tej tožbi odloča sodišče v pravdnem postopku²¹ po splošnih pravilih odškodninskega prava, ki jih ureja Obligacijski zakon (Uradni list RS, št. 83/01 in nasl. – v nadaljevanju OZ). Na tej podlagi lahko sodišče prizadetemu dosodi odškodnino za premoženjsko in nepremoženjsko škodo, če so izpolnjene predpostavke odškodninske odgovornosti. Ni pa posebnih zakonskih določb, ki bi omogočale prizadeti osebi uveljaviti pravico do pravičnega zadoščenja v smislu EKČP.²² To velja tudi v primeru, ko se odškodnina zahteva s tožbo v upravnem sporu (prvi odstavek 62. člena ZUS). Pravično zadoščenje (just satisfaction) zaradi kršitve pravice do sojenja v razumnem roku v smislu EKČP namreč ne pomeni odškodnine v klasičnem smislu po kriterijih civilnopravne odgovornosti za premoženjsko ali nepremoženjsko škodo, kar velja tudi za odškodnino po 26. členu Ustave. Gre za zadoščenje, katerega prvenstveni namen je odmena zaradi opustitve pozitivne dolžnosti države, da zagotovi tak sistem oziroma organizacijo postopkov, ki bodo omogočali, da posameznik pride do odločitve sodišča v razumnem času.²³ Ker ZUS, ki glede na drugi odstavek 157. člena Ustave sicer ureja sodno varstvo pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, ne vsebuje posebnih, naravi obravnavane pravice prilagojenih določb, ki bi omogočale uveljavljanje pravičnega zadoščenja v primeru, ko je kršitev pravice do sojenja v razumnem roku prenehala, je v neskladju s četrtim odstavkom 15. člena Ustave v zvezi s prvim odstavkom 23. člena Ustave (1. točka izreka).

14. Ker gre za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil, razveljavitev ni mogoča. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo. Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno neskladje odpravi v roku enega leta od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Da bo zadostil jamstvom 5. člena in četrtega odstavka 15. člena Ustave ter zahtevam ESČP, bo moral zakonodajalec celovito urediti varstvo pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja v ZUS ali pa v drugem zakonu. Pri vzpostavitvi sistema varstva pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja bo moral zakonodajalec posebno pozornost nameniti temu, da ne bo še dodatno (pre)obremenil sodišč, oziroma povedano drugače, da ne bo novo pravno sredstvo za varstvo pravice do sojenja v razumnem roku povzročilo še dodatnega podaljšanja trajanja sodnih postopkov.²⁴ Iz obrazložitve sodbe v zadevi Kudla proti Poljski v zvezi z obveznostjo države, da zagotovi učinkovita pravna sredstva za varstvo pravice do sojenja v razumnem roku, izhaja, da ni nujno, da mora o tem pravnem sredstvu odločati prav sodišče, da pa so v primeru, če ne gre za sodišče, za presojo, ali gre za učinkovito pravno sredstvo, pomembne pristojnosti tega organa in jamstva, ki jih nudi. Prav tako ni nujno, da gre le za eno pravno sredstvo, pomembna je celota pravnih sredstev, ki jih zagotavlja domače pravo.²⁵ Pri tem Ustavno sodišče posebej opozarja na neustreznost morebitne ureditve, z vidika učinkovitega sistema varstva človekovih pravic in ustavno določenih pristojnosti Ustavnega sodišča, po kateri bi bilo za ugotavljanje zatrjevanih kršitev pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja v že zaključenih postopkih in (ob ugotovljeni kršitvi te pravice) za odločanje o pravičnem zadoščenju na prvi stopnji pristojno Ustavno sodišče.²⁶ Kljub temu, da je Ustavno sodišče v obravnavanem primeru presojalo le, ali veljavna zakonodaja zagotavlja učinkovito sodno varstvo pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, ko je kršitev že prenehala, opozarja, da se glede na sodno prakso ESČP utemeljeno zastavlja tudi vprašanje učinkovitosti sodnega varstva pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja v primerih, ko postopek še teče. Zato bi bilo treba, ob oblikovanju zakonskih rešitev za odpravo v obravnavani zadevi ugotovljene neustavnosti, razmisliti tudi o ustreznosti pravnih sredstev za zagotavljanje varstva pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja v primerih, ko postopek še teče, in o njihovi uskladitvi z zahtevami ESČP. Temeljna skrb države, in s tem vseh treh vej oblasti, je namreč tudi zagotavljanje pogojev za učinkovito izvrševanje funkcije sodstva.

15. Odprava ugotovljene neskladnosti z Ustavo zahteva kompleksnejše zakonodajno urejanje, zato določitev načina izvršitve odločbe po drugem odstavku 40. člena ZUstS v obravnavanem primeru ni mogoča. To pomeni, da imajo posamezniki kljub ugotovljeni neskladnosti z Ustavo do njene odprave v primeru morebitne kršitve obravnavane pravice v že končanem postopku na voljo le možnost zahtevati povračilo škode po 26. členu Ustave.

C.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena ZUstS in druge alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnica Krisper Kramberger je dala pritrdilno ločeno mnenje.

Št. U-I-65/05-12

Ljubljana, 22. septembra 2005

Predsednik

dr. Janez Čebulj l.r.

________________________________________

¹ Zupančič, B. M. v: Šturm, L. (ur.): Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 112.

² Glej o tem tudi dr. A. Galič: Pravica do poštenega sojenja v pravdnem postopku, doktorska disertacija, Ljubljana 1998, str. 90.

³ Glej na primer odločitve v primerih Hornsby proti Grčiji, št. 18357/91 z dne 19. 3. 1997; Gefima Immobiliare s.r.l. proti Italiji, št. 2274/93 z dne 28. 7. 1999; Jasiuniene proti Litvi, št. 41510/98 z dne 6. 3. 2003; Karahalios proti Grčiji, št. 62503/00 z dne 11. 12. 2003; Kutić proti Hrvaški, št. 48778/99 z dne 21. 2. 2002.

⁴ Čebulj, J. v Šturm, L. (ur.): Komentar Ustave Republike Slovenije, str. 253.

⁵ Guincho proti Portugalski, zadeva št. 8990/80, sodba z dne 10. 7. 1984.

⁶ Buchholz proti Nemčiji, zadeva št. 7759/77, sodba z dne 6. 5. 1981.

⁷ Zadeva št. 30210/96, sodba z dne 26. 10. 2000.

⁸ S tem je odstopilo od stališča, da je prvi odstavek 6. člena EKČP lex specialis v razmerju do 13. člena EKČP. Do tega primera je ESČP zagovarjalo stališče, da ob ugotovljeni kršitvi prvega odstavka 6. člena EKČP ni treba posebej obravnavati še očitkov o pomanjkanju ustreznih pravnih sredstev za varstvo pravice do sojenja v razumnem roku v nacionalnem pravu države članice, tj. očitkov o kršitvi 13. člena EKČP.

⁹ Člen 1. EKČP se glasi: »Visoke pogodbene stranke priznavajo vsakomur, ki sodi v njihovo pristojnost, pravice in svoboščine, opredeljene v prvem delu te Konvencije.«

¹⁰ Člen 13 EKČP se glasi: »Vsakdo, čigar pravice in svoboščine, zajamčene s to Konvencijo, so kršene, ima pravico do učinkovitih pravnih sredstev pred domačimi oblastmi, in to tudi, če je kršitev storila uradna oseba pri opravljanju uradne dolžnosti.«

¹¹ Prvi odstavek 35. člena EKČP se glasi: »1. Sodišče sme obravnavati zadeve šele potem, ko so bila izčrpana vsa notranja pravna sredstva v skladu s splošno priznanimi pravili mednarodnega prava in v šestih mesecih od dne, ko je bila sprejeta dokončna odločitev po notranjem pravu.«

¹² Enako tudi v zadevi Ilhan proti Turčiji, zadeva št. 22277/93, sodba z dne 27. 6. 2000.

¹³ Zadeva št. 47863/99, sodba z dne 9. 3. 2003.

¹⁴ V navedeni zadevi je pritožnik med drugim zatrjeval kršitev 13. člena EKČP, ker da ni imel učinkovitega pravnega sredstva, ki bi ga lahko vložil v zvezi z vprašanjem pretirane dolžine že zaključenega civilnega postopka. Vlada je ugovarjala, da je imel pritožnik možnost vložitve ustavne pritožbe po 63. členu Zakona o Ustavnem sodišču Republike Hrvaške iz leta 2002, ki omogoča stranki, da v zvezi z dolžino postopka vloži ustavno pritožbo še pred izčrpanjem drugih pravnih poti, Ustavnemu sodišču pa, da lahko sodišču naloži rok za opravo procesnega dejanja oziroma da prisodi tudi primerno odškodnino v primeru ugotovljene kršitve. Po mnenju Vlade je ta možnost v pritožnikovem primeru predstavljala učinkovito pravno sredstvo v zvezi z dolžino postopka. ESČP ugovora Vlade ni sprejelo, temveč je ugotovilo kršitev 13. člena EKČP. V obrazložitvi je navedlo, da Vlada ni navedla nobene odločitve, ki bi nakazovala, da Ustavno sodišče sprejema v obravnavo primere v zvezi s pretirano dolžino že zaključenih postopkov. Nasprotno, odločitve Ustavnega sodišča glede uporabe 63. člena Zakona o Ustavnem sodišču 2002 jasno kažejo, da je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da se 63. člen ne nanaša na primere že zaključenih postopkov. Po mnenju ESČP praksa Ustavnega sodišča, odsotnost sodne prakse v podporo vladnemu argumentu kot tudi nejasno besedilo 63. člena, kar zadeva njegovo uporabnost za primere že zaključenih postopkov, kaže na to, da ni mogoče ugotoviti, da bi 63. člen predstavljal učinkovito pravno sredstvo za dolžino že zaključenih civilnih postopkov. ESČP pa ni ugotovilo, da bi bilo pritožniku na voljo kakšno drugo učinkovito pravno sredstvo.

¹⁵ Zadeva št. 42320/98, odločitev o dopustnosti pritožbe z dne 2. 10. 2001 in sodba (prijateljska poravnava) z dne 13. 6. 2002.

¹⁶ Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 28/30 – ZS-C in Uradni list RS, št. 73/04 – ZS-D).

¹⁷ Četrti odstavek 15. člena Ustave se glasi: »Zagotovljeni sta sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravica do odprave posledic njihove kršitve.«

¹⁸ Takšno utemeljitev je sprejelo še pred zadevami Belinger proti Sloveniji, Kudla proti Poljski in Šoć proti Hrvaški.

¹⁹ Tako ESČP v zadevi Šoć proti Hrvaški.

²⁰ Prvi odstavek 26. člena Ustave se glasi: »Vsakdo ima pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja.«

²¹ Člen 1 Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/99, 96/02, 12/03 – ur. p. b., 2/04 in 36/04 – ur. p. b. – ZPP).

²² Domneve, da odškodninski postopek na podlagi 26. člena Ustave prizadeti osebi zagotavlja pravično zadoščenje zaradi kršitve pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja, potem, ko je ta že prenehala, tudi ni potrdila sodna praksa, saj v elektronski podatkovni zbirki odločb Vrhovnega sodišča in Višjega sodišča (IUS-INFO) ni najti primera, v katerem bi bila zaradi kršitve pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja dosojena ustrezna satisfakcija.

²³ Pri tem velja omeniti, da si ESČP glede odločitve, ali bo v konkretnem primeru zaradi kršitve konvencijske pravice kot pravično zadoščenje prisodilo denarno odškodnino (in v kakšni višini), ali pa v konkretnem primeru že sama ugotovitev kršitve pravice predstavlja ustrezno satisfakcijo, jemlje široko diskrecijsko pravico.

²⁴ Omeniti velja tudi izkušnjo Italije, ki je zaradi zagotovitve učinkovitega pravnega sredstva sprejela poseben zakon »Legge Pinto«, po katerem je vsak, ki je utrpel premoženjsko ali nepremoženjsko škodo zaradi kršitve pravice do sojenja v razumnem roku iz prvega odstavka 6. člena EKČP, upravičen do primerne odškodnine. Za zatrjevano kršitev v kazenskih postopkih je pristojno višje kazensko sodišče. Za zatrjevane kršitve pred sodišči splošne pristojnosti je treba pritožbo vložiti na ministrstvo za pravosodje, za postopke pred vojaškimi sodišči na ministrstvo za obrambo, za davčne postopke na ministrstvo za finance, za vse druge pa neposredno na vlado. O pritožbah odloča kasacijsko sodišče. Praksa je pokazala, da je zaradi velikega števila zadev prišlo tudi na teh sodiščih do zastojev.

²⁵ V navedeni zadevi je ESČP tudi navedlo, da ureditve v nekaterih državah pogodbenicah (Španija, Portugalska) dokazujejo, da je takšna pravna sredstva mogoče uvesti in jih učinkovito uporabljati. Pri tem se je ESČP sklicevalo na svoji odločitvi v zadevah Gonzalez Marin proti Španiji, zadeva št. 29521/98, sklep z dne 5. 10. 1999 in Tome Mota proti Španiji, zadeva št. 32082, sklep z dne 2. 12. 1999.

²⁶ Pri tem je lahko poučna izkušnja Republike Hrvaške. Republika Hrvaška je bila v vrsti primerov obsojena zaradi kršitve prvega odstavka 6. člena EKČP, ker je ESČP ugotovilo, da v svoji ureditvi in praksi ne pozna primernega in učinkovitega pravnega sredstva zoper kršitve pravice do sojenja v razumnem roku. Hrvaška je zato leta 2002 sprejela spremembe Ustavnega zakona o Ustavnem sodišču Republike Hrvaške, na podlagi katerih je Ustavno sodišče postalo prva in zadnja sodna instanca za presojanje kršitev pravice do sojenja v razumnem roku (pritožnikom predhodno ni treba izčrpati drugih pravnih sredstev). ESČP je po spremembi zavrnilo obravnavo tistih vlog, ki so bile vložene po spremembi ustavnega zakona, enako je sklenilo tudi glede tistih vlog, ki so prišle na sodišče pred sprejemom ustavnega zakona, o njih je moralo odločiti Ustavno sodišče v Zagrebu. Ustavno sodišče je leta 2001 dobilo samo 42 ustavnih pritožb, ki so se nanašale na sojenje v razumnem roku, leta 2002 kar 450, leta 2004 pa že 923. Februarja 2005 je Ustavno sodišče Saboru v okviru posebnega poročila posredovalo stališče, da je zaradi preobremenitve Ustavnega sodišča in zato, ker trpita reševanje drugih ustavnih pritožb ter presoja ustavnosti predpisov, nujno prenesti obravnavo kršitev sojenja v razumnem roku na redna sodišča. Ustavno sodišče naj bi bilo pristojno le še subsidiarno, na podlagi ustavne pritožbe zoper odločitve rednih sodišč (podrobneje glej dr. Ciril Ribičič, Hrvaška v objemu ESČP, Prav­na praksa, leto 24, št. 17–18, priloga, 28. 4. 2005).