Odločba o ugotovitvi, da 6. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o potrošniških kreditih ni v neskladju z Ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družb Bonafin, družba za finančne storitve in trgovino, d.o.o., Ljubljana, Kaskada, podjetje za svetovanje in inženiring, d.o.o., Ljubljana, in Mediafin, trgovina in finančne storitve, d.o.o., Ljubljana, ki jih zastopa Odvetniška pisarna Jadek & Pensa, d.n.o.-o.p., Ljubljana, na seji dne 6. oktobra 2005

o d l o č i l o:

Določba 6. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o potrošniških kreditih (Uradni list RS, št. 41/04) ni v neskladju z Ustavo.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Pobudnice izpodbijajo določbo 6. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o potrošniških kreditih (v nadaljevanju ZPotK-A), s katerim je bil v Zakon o potrošniških kreditih (Uradni list RS, št. 70/2000 – v nadaljevanju ZPotK) dodan 18.a člen, ki ureja najvišjo dopustno efektivno obrestno mero, če je dajalec kredita oseba, ki ni banka ali hranilnica po določbah Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 7/99 in nasl. – v nadaljevanju ZBan).

2. Pobudnice navajajo, da so osebe, ki dajejo kredite in niso banke ali hranilnice po ZBan. Izpodbijana določba naj bi jih glede na banke in hranilnice obravnavala neenako s tem, ko le zanje določa najvišjo dopustno efektivno obrestno mero (v nadaljevanju EOM). Noben drug zakon, vključno z ZBan, naj bank in hranilnic ne bi omejeval na takšen način, zato naj bi bilo njim samim prepuščeno, kolikšno obrestno mero bodo ponudile jemalcem kreditov, vključno s potrošniki. Zato so po mnenju pobudnic banke in hranilnice v privilegiranem položaju, čeprav opravljajo enako dejavnost – dajanje kreditov in čeprav so tako kot drugi dajalci kreditov gospodarske družbe. Izpodbijana določba naj bi bila torej v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (14. člen Ustave). Trdijo tudi, da je izpodbijana določba pomanjkljiva, ker v nobenem predpisu ni določeno, na kakšen način naj banke in hranilnice izračunajo EOM, še bolj pa, ker so v izpodbijani določbi predvidene zgolj štiri ročnosti in zneski kreditov, ki se objavljajo in uporabljajo kot merilo dopustnega ravnanja pri sklepanju potrošniških kreditnih pogodb. To bi po mnenju pobudnic lahko pomenilo, da za vse druge kombinacije ročnosti in zneskov kreditov omejitve ne veljajo in gre za pravno praznino, kar pa zagotovo ni bil namen zakonodajalca. Poskus zapolnitve te praznine z razlago pa naj ne bi bil v skladu z načelom pravne varnosti oziroma z načeli pravne države (2. člen Ustave), ker mora biti ravnanje pravnih subjektov vnaprej določeno ali vsaj določljivo.

3. Pobudnice navajajo, da v okviru svoje dejavnosti sklepajo kreditne posle z različnimi potrošniki, tudi takšnimi, pri katerih obstaja večja nevarnost, da kredita ne bodo mogli vrniti. Ker naj bi pomenili večje tveganje za dajalca kredita, bi se to moralo všteti v ceno, zato naj bi bila EOM višja. Omejitev najvišje dopustne EOM naj bi tako za pobudnice pomenila omejitev svobodne gospodarske pobude in s tem kršitev 74. člena Ustave. Dajalci kreditov bodo namreč prenehali dajati kredite, če zaradi tveganja nevračila kredita potrošnikom ne bodo mogli zaračunati ustrezno višje obrestne mere. Javna korist, ki naj bi narekovala sprejem omejitev, mora po mnenju pobudnic upoštevati načelo sorazmernosti. To pa v konkretnem primeru ni bilo spoštovano, ker naj ne bi šlo niti za najmanj omejevalen ukrep niti za učinkovito sredstvo za dosego želenega cilja – varstvo potrošnikov. V zadostni meri ter manj omejevalno in bolj primerno so potrošniki varovani že z določbo prvega odstavka 377. člena Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 83/01 in nasl. – v nadaljevanju OZ), ki ureja institut oderuških obresti. Ukrep pa po mnenju pobudnic ni niti učinkovit. Najprej ne zato, ker naj potrošnik pri jemanju kreditov ne bi bil celovito varovan, saj so dajalci kreditov tudi banke in hranilnice, ki so iz dosega izpodbijane določbe izključene. Poleg tega pa tudi zato, ker zakon ureja le štiri primere ročnosti in zneskov kreditov.

4. Državni zbor v svojem odgovoru oporeka pobudi in navaja, da izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo. Meni, da je treba izhajati iz namena, ki ga zasleduje ZPotK. To naj bi bilo varstvo potrošnikov kot jemalcev kreditov, ki so fizične osebe v poslih izven poklicne ali pridobitne dejavnosti. Zakonodajalec naj bi torej upošteval specifični položaj subjektov na trgu – dajalcev kreditov, ki niso banke in hranilnice. Zanje namreč veljajo splošne tržne zakonitosti, pri njih naj bi bila večja avtonomija, razmerja pa naj bi se oblikovala svobodneje. Po drugi strani so banke in hranilnice strogo normirane in nadzorovane s strani Banke Slovenije. Glede na specifično dejavnost bank mora biti njihov položaj tak, da uživajo zaupanje varčevalcev in jemalcev kreditov. Posebno strogi režim nadzora in urejanja bančne dejavnosti pa naj bi bil osnova za različno urejanje pravnih položajev. Državni zbor trdi, da je imel stvarne in upravičene razloge in da gre za različna pravna položaja z jasnim razlikovalnim kriterijem. Z določitvijo najvišje dopustne EOM naj bi zakonodajalec uveljavil javni interes zaščite potrošnikov in naj mu pri tem ne bi bilo mogoče očitati arbitrarnosti. Državni zbor dodaja, da varstva potrošnikov kot ekonomsko šibkejših in neukih subjektov v kreditnih razmerjih pred posledicami premalo skrbnega ravnanja ali ravnanja v stiski ne bi bilo mogoče obravnavati kot poseg v ustavno zagotovljeno svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave). Maksimizacija profitov ne bi smela iti v škodo potrošnikov. Z izbranim ukrepom naj bi se učinkovito dosegel zastavljen cilj, ki se ga ni moglo doseči z določbo prvega odstavka 377. člena OZ, kar naj bi pokazala tudi praksa. Državni zbor se prav tako ne strinja, da naj bi šlo s tem, ko so določene le štiri kombinacije zneskov kreditov in ročnosti, za pravno praznino in s tem za možnost različnih razlag.

5. Pobudi v svojem mnenju oporeka tudi Vlada. Glavni namen ZPotK naj bi bil varstvo potrošnika, jemalca kredita – fizične osebe, ki v poslih po tem Zakonu deluje za namene izven njegove poklicne ali pridobitne dejavnosti. Z izpodbijano določbo ZPotK-A po mnenju Vlade ni kršeno načelo enakosti pred zakonom, čeprav se nanaša le na dajalce kreditov, ki niso banke in hranilnice po ZBan. Obe skupini subjektov naj namreč ne bi bilo mogoče enačiti zgolj zaradi enakega, vendar ozkega področja delovanja (dajanje kreditov). Banke in hranilnice naj ne bi bile primerljive z navadnimi gospodarskimi družbami, kar so drugi dajalci kreditov. Zanje namreč veljajo specialne določbe ZBan, ki za pobudnice ne veljajo. Medtem ko lahko drugi dajalci kreditov začnejo poslovati že na podlagi pridobljenega dovoljenja Urada Republike Slovenije za varstvo potrošnikov, morajo banke, preden začnejo opravljati bančne storitve, pridobiti dovoljenje Banke Slovenije (36. člen ZBan), ki tudi opravlja nadzor nad njihovim poslovanjem (123. člen ZBan). Na njeno zahtevo so ji banke in hranilnice dolžne posredovati poročila in informacije o vseh zadevah, pomembnih za opravljanje nadzora oziroma za izvrševanje drugih pristojnosti in nalog Banke Slovenije (128. člen ZBan). Vlada se sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-135/00 z dne 9. 10. 2002 (Uradni list RS, št. 93/02 in OdlUS XI, 211). Dodaja, da navedba pobudnice, po kateri nikjer ni določeno, kako se izračuna EOM, o kateri je treba poročati Banki Slovenije, ne drži. V tretjem odstavku 1. člena Sklepa o poročanju efektivnih obrestnih mer bank in hranilnic v skladu z zakonom o potrošniških kreditih (Uradni list RS, št. 56/04 – v nadaljevanju Sklep) je določeno, da se za potrebe tega Sklepa uporablja definicija in izračun EOM iz ZPotK. To naj bi pomenilo, da morajo banke in hranilnice izračunati EOM po enačbi, določeni v 17. členu ZPotK, ne le ob sklepanju potrošniških kreditnih pogodb, temveč tudi za poročanje Banki Slovenije. Vlada pojasnjuje tudi, da naj bi se v praksi pokazalo, da potrošnik kljub varstvu po ZPotK in po prvem odstavku 377. člena OZ še vedno ni dovolj zaščiten, na dan naj bi prišle tudi številne zlorabe, v katerih naj bi potrošniki zaradi najema kredita pri dajalcih kreditov, ki niso banke ali hranilnice, zaradi zelo visokih EOM izgubili vse svoje premoženje. Določitev zgornje meje EOM naj bi bila kot dodatno varstvo potrošnikov utemeljena in nujno potrebna, načelo sorazmernosti pa spoštovano. Vlada dodaja še, da je tudi v drugih državah članicah Evropske unije določena zgornja meja EOM za dajalce kreditov in kot primer navaja Italijo s 150% povprečnega EOM. Sprejeta rešitev (200% povprečnega EOM) naj bi puščala dovolj manevrskega prostora dajalcem kreditov za opravljanje njihove dejavnosti, s čimer naj bi bila spoštovana tako svobodna gospodarska pobuda kot tudi načelo sorazmernosti. Končno Vlada s primerom pojasnjuje, zakaj naj kljub določitvi le štirih ročnosti in zneskov kredita ne bi šlo za pravno praznino in s tem za kršitev 2. člena Ustave.

B.

6. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

7. Pobudnice zatrjujejo neskladje 6. člena ZPotK-A s 74. členom Ustave. Zato je Ustavno sodišče preizkusilo izpodbijane določbe najprej z vidika tega člena.

8. Po določbi prvega odstavka 74. člena Ustave je gospodarska pobuda svobodna. Vendar skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ne bi bilo v skladu z Ustavo. Zakonodajalec lahko določene oblike podjetništva omeji (na primer monopoli, karteli). Če je za to izkazana javna korist (varstvo zdravja in življenja ljudi, varstvo narave, potrošnikov, zaposlenih in podobno), lahko določi posebne subjektivne in/ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje. Temelj za to mu daje že Ustava sama v drugem odstavku 74. člena, po katerem zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij in po katerem se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Zakonodajalčev poseg v svobodno gospodarsko pobudo torej v navedenem temelji na določbi Ustave, iz katere izhaja celo več kot le možnost zakonskega urejanja. Če to zahteva javna korist, je zakonodajalec dolžan normativno urediti pogoje in način opravljanja gospodarske dejavnosti. Opustitev te dolžnosti bi predstavljala protiustavno pravno praznino (tako že v odločbi št. U-I-228/00 z dne 8. 11. 2001, Uradni list RS, št. 96/01 in OdlUS X, 182 ter v odločbi št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005, Uradni list RS, št. 50/05 in OdlUS XIV, 24). Vendar zakonodajalčeva svoboda pri določanju pogojev za opravljanje dejavnosti ni absolutna in neomejena. Zakonodajalec lahko predpisuje pogoje za opravljanje določene dejavnosti in v tem okviru pogoje za opravljanje določenega dela, storitve, ki tvorijo to dejavnost, če je to potrebno zaradi varstva javnega interesa oziroma javne koristi. Pri tem ima zakonodajalec široko polje proste presoje. Ustavnosodna presoja takšne zakonske ureditve je zato zadržana. Vendar mora zakonodajalec pri tem zasledovati upravičene cilje, ki so v javnem interesu, uporabljeni ukrepi pa morajo biti v razumni zvezi s temi cilji (tako v odločbi št. U-I-288/00 z dne 21. 3. 2002, Uradni list RS, št. 32/02 in OdlUS XI, 44).

9. Ustavno sodišče je v zvezi z višino obrestne mere že poudarilo, da bistveno vpliva na vrsto vprašanj, ki spadajo v področje javne koristi, in da, kadar gre za kreditiranje kot izvajanje gospodarske dejavnosti, zakonodajalec na podlagi drugega odstavka 74. člena Ustave utemeljeno posega v dopustno višino pogodbenih obresti, ker s tem določa dopustne okvire kreditne funkcije denarja (tako v odločbi št. U-I-202/93 z dne 6. 10. 1994, Uradni list RS, št. 74/94 in OdlUS, III, 99). Zakonodajalec je s sprejemom 6. člena ZPotK-A želel zagotoviti (dodatno) varstvo potrošnikov, jemalcev kreditov. Izhajal je torej iz načela varstva potrošnikov, v pravnem prometu šibkejše stranke, ki potrebuje posebno varstvo. Potreba po posebnem varstvu je še posebej poudarjena v kreditnem razmerju, torej pri sklepanju kreditnih pogodb. Na eni strani je namreč fizična oseba, ki pridobiva kredit za namene izven svoje poklicne ali pridobitne dejavnosti, na drugi strani pa gospodarska družba, ki kredit dodeljuje v okviru opravljanja svoje dejavnosti. Dajalec kredita je v času sklepanja kreditne pogodbe v ekonomsko bistveno močnejšem položaju kot potrošnik. Cilj, ki ga zasleduje zakonodajalec, je torej v javnem interesu. Potrošnika ščiti tako, da določa najvišjo dopustno EOM, če je dajalec kredita oseba, ki ni banka ali hranilnica po ZBan.

10. Pobudnice menijo, da je cilj varstva potrošnikov dosežen že z institutom oderuških obresti po prvem odstavku 377. člena OZ in da izpodbijana ureditev iz tega razloga prekomerno posega v njihove pravice. Takšen očitek ni utemeljen. Oba instituta se namreč med seboj bistveno razlikujeta. Pri oderuških obrestih po OZ se upošteva samo pogodbena obrestna mera, ki se najpogosteje definira kot nadomestilo za uporabo tujega denarja.¹ Na drugi strani je bistvo efektivne obrestne mere,² da zajema tudi otvoritvene stroške (t. i. stroške odobritve kredita in interkalarne obresti), stroške vodenja kredita in razne druge administrativne stroške, ki jih za dodeljen kredit potrošniku zaračunavajo dajalci kreditov in popolnoma izkrivijo sliko tako, da podatek o pogodbeni obrestni meri (ki pa je predmet oderuških obresti po OZ) ni reprezentativen. Pri EOM gre torej za skupne stroške kredita, izražene v obliki letnega odstotka zneska kredita. EOM tako varuje jemalca kredita pred zlorabo, da bi dajalec kredita kljub neoderuški pogodbeni obrestni meri oderuštvo dosegel na prikrit način, s pomočjo stroškov, povezanih s kreditom. Razlika med obema ureditvama je nadalje v tem, da lahko pri institutu oderuških obresti dajalec kredita ohrani tudi oderuško obrestno mero, če uspe dokazati, da ni izkoristil stiske ali težkega gmotnega položaja dolžnika, njegove nezadostne izkušenosti, lahkomiselnosti ali odvisnosti, ali da korist, ki si jo je izgovoril zase ali za koga drugega, ni v očitnem nesorazmerju s tistim, kar je sam dal ali se zavezal dati ali storiti (prvi odstavek 377. člena OZ). V primeru izpodbijane ureditve dajalec kredita, pri katerem dogovorjena EOM presega najvišjo dovoljeno EOM, te ne more ohraniti. Takšna EOM je namreč po sili zakona nična (prvi stavek drugega odstavka 18.a člena ZPotK), poleg tega pa Zakon v takem primeru določa fikcijo, da je dogovorjena EOM, ki znaša 200% povprečne EOM, ki jo uporabljajo banke in hranilnice v skladu z ZBan (drugi stavek drugega odstavka 18.a člena ZPotK).

11. Vprašanje višine najvišje dopustne EOM, torej ali 200% zadnje objavljene povprečne EOM, ki jo uporabljajo banke in hranilnice po ZBan, pomeni dovolj visoko določen EOM, je vprašanje primernosti zakonske ureditve. Ta sama po sebi ne more biti predmet ustavnosodne presoje. Po oceni Ustavnega sodišča pa tako določena najvišja dopustna EOM ni nerazumna. Gre namreč za dvakratnik zadnje objavljene povprečne EOM, ki jo uporabljajo banke in hranilnice in ki jo oblikujeta ponudba in povpraševanje na trgu denarja. Ponudba in povpraševanja sta pri bankah in hranilnicah tista dejavnika, ki preprečujeta prikrito oderuštvo jemalcev kredita prek stroškov, povezanih s kreditom. Dajalcem kreditov, ki niso banke in hranilnice, pa je s tem omogočeno, da tudi s pomočjo višje EOM prevalijo tveganje neplačila kredita na potrošnika. Ni pa odveč poudariti, da temeljni namen obrestne mere ni v zavarovanju tveganja neplačila, temveč v nadomestilu dajalcu kredita za uporabo njegovega denarja. Zavarovanju terjatve (kredita) so namreč namenjeni praviloma drugi instituti (na primer poroštvo in zastava).

12. Izpodbijani 6. člen ZPotK-A tako ni v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave.

13. Iz enakih razlogov 6. člen ZPotK-A tudi ni v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, kot to zatrjujejo pobudnice. Pri presoji, ali je šlo za kršitev splošnega načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, se obstoj kršitve (nedopustnega posega) ugotavlja na podlagi t. i. testa arbitrarnosti. Ustavno sodišče je že v prejšnjih točkah obrazložitve ugotovilo, da je za določitev najvišje dopustne EOM izkazan upravičen cilj, ki je v javnem interesu (varstvo potrošnikov), da je uporabljen ukrep razumen in v razumni zvezi z izkazanim ciljem. To pa hkrati pomeni, da zakonodajalčeva določitev najvišje dopustne EOM ni arbitrarna. Pri tem se Ustavnemu sodišču ni bilo treba spuščati v presojo, ali gre pri bankah in hranilnicah na eni strani in drugih dajalcih kreditov, ki niso banke in hranilnice, na drugi strani, sploh za enaka pravna položaja, ki bi zahtevala enako obravnavanje.

14. V tretjem odstavku 6. člena ZPotK-A je določeno, da Banka Slovenija v Uradnem listu Republike Slovenije objavlja dvakrat letno povprečne EOM, ki jih uporabljajo banke in hranilnice po ZBan za naslednje ročnosti in zneske: 6 mesecev in 250.000 SIT, 12 mesecev in 500.000 SIT, 36 mesecev in 1.000.000 SIT ter 10 let in 5.000.000 SIT. Že Vlada je v svojem mnenju navedla, da ni mogoče, da bi Zakon vseboval vse možne kombinacije ročnosti in zneskov kreditov. Stališču ni mogoče odrekati razumnosti, možnih kombinacij je namreč toliko, da ne bi bilo ekonomično, če bi se vse zakonsko določile.

15. Zato se postavi vprašanje, kaj je s potrošniškimi krediti, ki naj jih izpodbijana določba ne bi zajemala. V obravnavanem primeru ni mogoče govoriti o pravni praznini. Izpodbijana določba namreč določa kumulativno izpolnitev obeh pogojev (ročnosti in zneska) za uvrstitev v ustrezno kategorijo. Dokler kredit ne preseže mejne vrednosti ročnosti in mejne vrednosti zneska, je uvrščen v nižjo kategorijo. Šele, ko sta preseženi obe vrednosti, je kredit v višji kategoriji. Na ta način je zagotovljeno, da so urejene oziroma določljive vse možne kombinacije ročnosti in zneskov kreditov. Zato so navedbe pobudnic, da gre za neustavno pravno praznino, neutemeljene. Navedbe pobudnic, da pravnih praznin ni dopustno zapolnjevati z razlago, pa niso prepričljive, saj je pravna praznina neustavna šele, če se je z ustaljenimi metodami razlage ne da zapolniti.

16. Očitki pobudnic, da ni nikjer določeno, kako banke in hranilnice, ki morajo poročati Banki Slovenije o sklenjenih potrošniških pogodbah, izračunavajo EOM, po vsebini pomenijo zatrjevanje neustavne pravne praznine in s tem kršitve 2. člena Ustave. Vendar so tudi ti očitki neutemeljeni. V tretjem odstavku 1. člena Sklepa je namreč določeno, da se za potrebe tega Sklepa uporabljata definicija in način izračuna efektivne obrestne mere iz 17. člena ZPotK.

17. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da izpodbijani 6. člen ZPotK-A ni v neskladju z Ustavo.

C.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj.

Št. U-I-293/04-13

Ljubljana, 6. oktobra 2005

Predsednik

dr. Janez Čebulj l.r.

________________________________________

¹ Na primer S. Cigoj: Teorija obligacij, Ljubljana 1989, str. 56.

² Na nek način gre za zavajajoče poimenovanje. Direktiva Sveta (87/102/EGS) o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic v zvezi s potrošniškimi krediti (Uradni list Evropske unije, št. L 42 z dne 12. 2. 1987, s spremembama direktive Uradni list Evropske unije, št. L 61 z dne 10. 3. 1990 in Uradni list Evropske unije, št. L 101 z dne 1. 4. 1998) govori o »annual percentage rate,« dobesedno torej o letni obrestni meri. Teorija se je zavzemala za navedeni smiselni prevod, npr. J. A., Čibej: APR in dejanska cena posojil, Bančni vestnik, št. 5/1998, str. 41–45.