Številka: Up-121/09-5
Datum: 23. 6. 2009
S K L E P
Senat Ustavnega sodišča je v postopku za
preizkus ustavne pritožbe, ki jo je vložila Splošna bolnišnica Celje, Celje, ki
jo zastopa Ivan Marovt, odvetnik v Celju, na seji 23. junija 2009
s k l e n i l :
Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Upr 6/2008
z dne 26. 11. 2008 se ne sprejme.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Zavod za zdravstveno zavarovanje
Republike Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) je pri pritožnici, Splošni bolnišnici
Celje, opravil nadzor nad obračunavanjem storitev na kardiologiji. V okviru
tega nadzora je ZZZS sprejel Zapisnik o nadzoru (13. 6. 2002) in po obravnavi
pripomb preiskovanke še Končni zapis o nadzoru (26. 9. 2002). Končni zapis je
vseboval tudi pravni pouk o pravici do vložitve tožbe na pristojno sodišče. Na
tej podlagi je pritožnica vložila tožbo pri Okrožnem sodišču v Celju in
zahtevala razveljavitev dela Zapisnika in Končnega zapisa o opravljenem
nadzoru. S sklepom z dne 31. 5. 2006 je Okrožno sodišče v Celju ugotovilo, da
ni pristojno za reševanje spora in je zadevo odstopilo Upravnemu sodišču.
Stališče o nepristojnosti sodišča splošne pristojnosti in odstop zadeve
Upravnemu sodišču je v pritožbenem postopku potrdilo Višje sodišče v Celju.
Upravno sodišče je zoper tako odločitev sprožilo spor glede pristojnosti, o
katerem je odločalo Vrhovno sodišče. Z izpodbijanim sklepom je Vrhovno sodišče
odločilo, da za odločanje o zakonitosti Končnega zapisa ni podana sodna
pristojnost in je tožbo pritožnice zavrglo. Vrhovno sodišče je svojo odločitev
oprlo na stališče, da Končni zapis ni upravni ali drug posamični akt, o
zakonitosti katerega bi bilo mogoče odločati v upravnem sporu. Prav tako pa ga
ni mogoče izpodbijati pred sodiščem splošne pristojnosti.
2. Pritožnica zatrjuje, da ji je bila
zaradi stališča Vrhovnega sodišča kršena pravica do sodnega varstva iz prvega
odstavka 23. člena Ustave (pritožnica to pravico povezuje tudi z 22. členom
Ustave). Meni, da je Pravilnik o nadzorih, ki ga je sprejel ZZZS in na podlagi
katerega je bil izdan Končni zapis, splošni akt za izvrševanje javnih
pooblastil, saj je bil sprejet na podlagi Zakona o zdravstvenem varstvu in
zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92 in nasl. – v nadaljevanju
ZZVZZ) in na podlagi Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/92
in nasl. – v nadaljevanju ZZD). Zato naj bi bil tudi Končni zapis posamičen
upravni akt, katerega zakonitost naj bi bilo mogoče izpodbijati pred sodiščem.
Zaradi stališča Vrhovnega sodišča naj pritožnica ne bi imela zagotovljenega
nobenega sodnega varstva.
B.
3. V postopku ustavne pritožbe je preizkus
Ustavnega sodišča omejen na presojo ustavnih vprašanj, torej na presojo, ali
izpodbijana sodna odločba vsebuje pravna stališča, ki so nezdružljiva s kakšno
človekovo pravico ali temeljno svoboščino.
4. Vrhovno sodišče je svojo odločitev oprlo
na stališče, da Končni zapis ni javnopravni, enostranski, oblastveni posamični
akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim bi organ odločil o
kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali
druge osebe na področju upravnega prava. Zato o zakonitosti Končnega zapisa ni
mogoče odločati v upravnem sporu. Pojasnilo je, da pri izdaji Končnega zapisa
ne gre za oblastveno odločanje nosilca javnih pooblastil, pač pa za
ugotavljanje nepravilnosti kot podlage za uveljavljanje pogodbenih pravic in
obveznosti na podlagi sklenjene pogodbe med ZZZS in zdravstvenim zavodom o
financiranju zdravstvenih storitev. Za izdajo Končnega zapisa se niti ne vodi
upravni postopek niti se ne izda upravna odločba. Vrhovno sodišče je poudarilo,
da nepravilnosti, ugotovljene v Končnem zapisu, lahko vplivajo le na pogodbeno
razmerje med pritožnico in ZZZS, saj bo na podlagi teh ugotovitev ZZZS lahko
ukrepala zoper pritožnico. Tega po stališču Vrhovnega sodišče ne more
spremeniti niti dejstvo, da Pravilnik o nadzorih zoper Končni zapis predvideva
sodno varstvo. Pravilnik o nadzorih je namreč po stališču sodišča interni akt
ZZZS, ki je bil tudi objavljen samo v internem glasilu ZZZS, zato ne more biti
podlaga za izdajanje posamičnih oblastnih aktov, niti ne podlaga za določanje
sodne pristojnosti. Tudi nadzorna komisija, ki je izdala Končni zapis, je le
interna nadzorna komisija ZZZS brez inšpekcijskih pooblastil. Vrhovno sodišče je
odločitev oprlo še na stališče, po katerem dejstvo, da interni Pravilnik o
nadzorih določa, da je zoper Končni zapis dopustno sodno varstvo, tudi nima
nikakršne ustavnopravne podlage, saj morajo v skladu s četrtim odstavkom 153.
člena Ustave posamični akti in dejanja državnih organov, organov lokalnih
skupnosti in nosilcev javnih pooblastil temeljiti le na zakonu ali na zakonitem
predpisu. Pravilnik o nadzorih, ki je bil podlaga za izdajo Končnega zapisa, pa
po stališču sodišča ni niti zakon niti zakoniti predpis, ki bi bil lahko
podlaga za izdajanje posamičnih aktov ali za določanje sodne pristojnosti. Zato
je Vrhovno sodišče sklenilo, da spor o zakonitosti Končnega zapisa ne spada v
sodno pristojnost niti pred sodiščem splošne pristojnosti niti pred specializiranim
upravnim sodiščem. Stališče, da Končni zapis ni upravni akt, je Vrhovno sodišče
zavzelo v več odločitvah, katerih opravilne številke navaja tudi v izpodbijanem
sklepu: I Up 870/2000, I Up 972/2004, VII R 9/2005, VII R 36/2005, I Up
303/2005, I Up 821/2005, I Up 663/2007, I Up 246/2008 in I Up 382/2008.
5. Z zdravstvenimi in drugimi zavodi
oziroma posamezniki sklepa ZZZS pogodbe za izvajanje zdravstvenih programov.
Člen 63 ZZVZZ med drugim določa, da se ZZZS, pristojne zbornice, združenja
zdravstvenih zavodov in drugih zavodov ter organizacij, ki opravljajo
zdravstveno dejavnost, ter ministrstvo, pristojno za zdravstvo, za vsako leto
dogovorijo o programu storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo
zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje, in določijo obseg sredstev. Na
podlagi 65. člena ZZVZZ sklepa ZZZS pogodbe z zdravstvenimi in drugimi zavodi
ter organizacijami in zasebnimi zdravstvenimi delavci, ki opravljajo
zdravstveno dejavnost. Pogodbe določajo vrste, obseg in kakovost ter roke za
uresničevanje programa oziroma zdravstvenih storitev. V pogodbi se določijo
cene programov oziroma storitev, način obračunavanja in plačevanja ter nadzor
nad uresničevanjem pogodbe kakor tudi druge medsebojne pravice in obveznosti
pogodbenih strank.
6. Nadzor nad uresničevanjem pogodb ureja
77. člen ZZVZZ, ki je bil dopolnjen in spremenjen z Zakonom o spremembah in
dopolnitvah Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni
list RS, št. 76/08 – v nadaljevanju ZZVZZ-K). Zakon določa, da ZZZS v skladu z
zakonom in s statutom Zavoda izvaja nadzor nad izpolnjevanjem pogodb z
izvajalci zdravstvenih storitev in nadzor nad izvajanjem in zaračunavanjem
zdravil in medicinskih pripomočkov. Tretji odstavek 77. člena ZZVZZ izrecno
določa, da se pri izvajanju nadzora nad uresničevanjem pogodb ne uporabljajo
določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Pravna podlaga za nadzor
ZZZS nad izvajanjem pogodb pa sta tudi četrta točka prvega odstavka 76. člena
in 83. člen ZZD.
7. Na podlagi navedenih zakonskih določb
generalni direktor ZZZS izda pravilnik o nadzorih. Sedaj veljavni pravilnik ima
naslov Pravilnik o izvajanju nadzora (objavljen v internem glasilu Občasnik
ZZZS, št. 1/08 z dne 28. 3. 2008). V členih od 18 do 28 Pravilnik ureja postopek
izvajanja nadzora. Postopek se prične z obvestilom o rednem ali izrednem
nadzoru. Med izvajanjem nadzora se na kraju samem sestavlja začasni zapis. Po
opravljanem nadzoru se izdela Zapisnik o nadzoru. Zoper Zapisnik so možne pisne
pripombe. Po presoji pripomb na Zapisnik se izda Končni zapis. Po drugem
odstavku 28. člena Pravilnika je Končni zapis dokument, s katerim se ugotovi,
ali je izvajalec kršil pogodbeno razmerje in kako ga je kršil. Končni zapis je
podlaga za izrekanje ukrepov, ki so določeni v 30. členu Pravilnika. Zoper
Končni zapis Pravilnik izrecno določa sodno varstvo, in sicer s tožbo pri
pristojnem sodišču.
8. Po presoji Ustavnega sodišča je očitek
pritožnice, da pravna stališča Vrhovnega sodišča v izpodbijanem sklepu pomenijo
poseg v pravico do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave), očitno
neutemeljen. Stališče Vrhovnega sodišča pomeni, da Končnega zapisa kot takega
ni mogoče izpodbijati pred sodiščem. To pa ne pomeni, da pritožnici ni
zagotovljeno sodno varstvo njenih pravic in pravnih koristi. Ker gre v tem po
stališču Vrhovnega sodišča za pogodbeno razmerje med pritožnico in ZZZS, lahko
obe strani svoje pravice uveljavljata v gospodarskem sporu pred sodiščem
splošne pristojnosti, seveda v okviru ustreznih civilnopravnih zahtevkov
oziroma ugovorov. Končni zapis je tako lahko le dokaz v pravdnem postopku.
Stališče Vrhovnega sodišča, da s Končnim zapisom ni bilo v ničemer oblastno
odločeno o pravicah ali obveznostih pritožnice oziroma da ugotovitve v Končnem
zapisu pomenijo le uveljavljanje pogodbenih pravic ZZZS ter da zato spor o
zakonitosti Končnega zapisa ne sodi v sodno pristojnost, ne pomeni kršitve
pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Nenazadnje
stališče Vrhovnega sodišča, da Končni zapis ne pomeni oblastnega odločanja,
potrjuje tudi namen zakonodajalca, ki je v ZZVZZ-K izrecno določil, da se pri
izvajanju nadzora nad uresničevanjem pogodb ne uporabljajo določbe zakona, ki
ureja splošni upravni postopek.
9. Ker zatrjevane kršitve človekovih pravic
ali temeljnih svoboščin niso podane, Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni
sprejelo v obravnavo.
C.
10. Senat je ta sklep sprejel na podlagi
drugega odstavka 55.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št.
64/07 – ur. p. b. – ZUstS) ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena
Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik
senata mag. Miroslav Mozetič ter članici mag. Marta Klampfer in Jasna Pogačar.
Sklep je sprejel soglasno.
mag. Miroslav Mozetič l.r.
Predsednik senata