Sklep o začasnem zadržanju izvrševanja dela petega odstavka 6.a člena, drugega stavka sedmega odstavka 6.a člena, trinajstega odstavka 10.a člena in osmega odstavka 39. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja ter 4. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja

Številka:   U-I-201/14-7

                 U-I-202/14-7

Datum:     2. 10. 2014

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Banke Slovenije, in v postopku za preizkus pobude družb Nova Ljubljanska banka, d. d., Ljubljana, Nova Kreditna banka, d. d., Maribor, Ocean Orchids, d. o. o., Dobrovnik, Poslovni sistem Mercator, d. d., Ljubljana, Vipap Videm Krško, d. d., Krško, ter Andreja Lasiča, Škofljica, in Vincenca Jamnika, Trzin, na seji 2. oktobra 2014

s k l e n i l o:

Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje:

– petega odstavka 6.a člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 23/14 in 50/14) v delu, v katerem so prosto dostopne informacije javnega značaja tudi informacije, neposredno povezane s krediti neplačnikov kot tveganimi postavkami, ki se vodijo kot slabitve v bilancah banke in jih je ta banka, na dan prenosa kreditov neplačnikov kot tveganih postavk na Družbo za upravljanje terjatev bank, vodila kot kredite neplačnikov, vendar jih ni prenesla na Družbo za upravljanje terjatev bank,

– drugega stavka sedmega odstavka 6.a člena, trinajstega odstavka 10.a člena in osmega odstavka 39. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja ter

– 4. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 50/14).

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Banka Slovenije vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 1., 2. in 3. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 50/14 – v nadaljevanju ZDIJZ-D) »v povezavi« z 2. in 8. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 23/14 – ZDIJZ-C) in 6. členom Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo – ZDIJZ-UPB2).¹ Predlagatelj pojasnjuje, da se mu je dvom o ustavnosti izpodbijanih določb pojavil pri opravljanju postopka nadzora nad Novo Ljubljansko banko (v nadaljevanju NLB). Navaja, da podpira večjo transparentnost in javnost informacij o poslovanju bank na splošno in še posebno v primerih uporabe javnih finančnih sredstev. Opozarja pa, da ZDIJZ-D ne upošteva načela sorazmernosti. Razkritje celotnih kreditnih map, prenesenih na Družbo za upravljanje terjatev bank (v nadaljevanju DUTB), naj bi bilo popolnoma nesprejemljivo. Predlagatelj meni, da je izpodbijana ureditev v neskladju z 2. členom Ustave v zvezi s 3.a, 8. in 153. členom Ustave. Cilj informiranosti javnosti v zvezi s postopki za ugotavljanje odškodninske in kazenske odgovornosti odgovornih oseb za nastali položaj in ukrepov za preprečevanje tovrstnih škod naj bi bil dopusten. Po stališču predlagatelja pa področje transparentnosti podatkov o bančnem poslovanju v skladu z načelom maksimalne harmonizacije že urejajo predpisi Evropske unije (v nadaljevanju EU). Ustavno sodišče naj bi moralo pri razlagi Ustave in drugih predpisov upoštevati pravo EU, vključno z načelom primarnosti. Predlagatelj poleg tega vidi neskladje z 2. členom Ustave zaradi očitnega neskladja dveh, v hierarhiji pravnih aktov prirejenih, zakonov (izpodbijanega zakona in Zakona o bančništvu, Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 35/11, 52/11 – popr., 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13 in 96/13 – v nadaljevanju ZBan-1). ZBan-1 naj bi mnogo močneje varoval zaupnost bančnih podatkov, ZDIJZ pa naj ne bi mogel biti »drug zakon«, ki derogira dolžnost njihovega varovanja. Predlagatelj poudarja, da razkrite kreditne mape vsebujejo poslovne skrivnosti dolžnikov, kar zmanjšuje verjetnost njihovega uspešnega prestrukturiranja. V neskladju s 23. in 25. členom Ustave naj bi bilo to, da dolžniki nimajo pravnega sredstva zoper napačno uvrstitev na seznam neplačnikov.

2. Predlagatelj meni, da je z izpodbijanimi določbami porušena bančna tajnost kot temeljni element zaupanja med banko in stranko. To bi lahko katastrofalno vplivalo na celoten bančni sistem in narodno gospodarstvo. Po njegovem mnenju bi bilo namenu transparentnosti zadoščeno, če bi ZDIJZ določal, da je DUTB zavezana k javni objavi le zbirnih informacij o glavnih značilnostih postopka prestrukturiranja. Vpogled v kreditne mape naj bi utegnil biti zlorabljen za parcialne cilje. Predlagatelj navaja, da je podano neskladje z načelom zaupanja v pravo, saj izpodbijani zakon nesorazmerno posega v pravne položaje, ki bodo predmet razkritij. Zatrjuje, da je razkritje podatkov o odgovornih osebah urejeno na nejasen in nepopoln način, v neskladju z 2. v zvezi z 22., 23. in 25. členom Ustave. Javna objava imen odgovornih oseb v banki naj bi bila sprejemljiva le, če je njihova odgovornost predhodno ugotovljena v ustreznem postopku. Nasploh predlagatelj ocenjuje, da bi bilo pri objavi zaupnih podatkov treba točno določiti kriterije za objavo, izjeme in čas trajanja objave ter zagotoviti, da objava poslovnim subjektom ni v škodo. Objava kreditnih map naj bi povzročila nezaupanje v bančni sistem v Republiki Sloveniji, nekonkurenčnost v evropskem prostoru in nepripravljenost na poslovanje na bančnem trgu, kjer je varovanje zaupnih podatkov okrnjeno. Zakonodajalec naj bi šel predaleč z zasledovanjem transparentnosti. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb. Meni, da je objava bančnih podatkov javnosti dokončna in posledic objave – tudi če bi Ustavno sodišče kasneje pritrdilo zahtevi – za nazaj ne bi bilo več mogoče odpraviti.

3. Družbe NLB, Nova Kreditna banka, Ocean Orchids, Poslovni sistem Mercator in Vipap Videm Krško ter Andrej Lasič in Vincenc Jamnik vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 1., 2. in 4. člena ZDIJZ-D. Člen 4 ZDIJZ-D naj bi določal retroaktivno veljavo 1. člena ZDIJZ-D. Posegal naj bi v poslovna razmerja, ki so nastala na podlagi kreditnih poslov v času, ko je glede teh poslov veljala zakonsko določena in sankcionirana zaupnost podatkov. Navajajo, da ni videti legitimnega cilja za ustavno dopustnost povratne veljave ZDIJZ-D. Po mnenju pobudnikov je podano tudi neskladje izpodbijanih določb z drugim odstavkom 39. člena Ustave. Ustavni pogoj za uresničevanje človekove pravice do dostopa do informacij javnega značaja naj bi bil v zakonu utemeljen pravni interes. V vsakem primeru pa dostopa do informacij javnega značaja ni mogoče določiti brez upoštevanja zahtev Ustave za dopustnost poseganja v človekove pravice. Pobudniki zatrjujejo, da je ZDIJZ-D v neskladju z načelom konsistentnosti kot enim od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Antinomij oziroma neskladnosti med ZBan-1 in ZDIJZ-D naj s pravilom specialnosti, kronološkim pravilom oziroma njuno kombinacijo ne bi bilo mogoče odpraviti. Pobudniki nadalje utemeljujejo neskladje s svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave. Menijo, da gre za poseg v to človekovo pravico, za katerega zakonodajalec ni izkazal niti ustavno dopustnega cilja, niti zakaj je ukrep nujen in zakaj gre za ukrep, s katerim je najmanj poseženo v svobodno gospodarsko pobudo. Stališče pobudnikov je, da je izpodbijani zakon v neskladju s tretjim odstavkom 74. člena Ustave, ker določenim subjektom na trgu omogoča opravljanje dejavnosti pod ugodnejšimi pogoji kot drugim. Načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave) naj bi bilo prizadeto zaradi izključitve možnosti tehtanja prevladujočega javnega interesa in zavrnitve dostopa do informacij iz pogodbenih razmerij, kadar bi to huje škodovalo konkurenčnemu položaju bank na trgu, kar poslabšuje tudi konkurenčni položaj kreditojemalcev iz 1. člena ZDIJZ-D. Pobudniki pojasnjujejo, da je spletna objava osebnih podatkov članov uprave, nadzornega sveta in organa, ki je posel odobril, v neskladju z 38. in 1. členom Ustave (človekovo dostojanstvo). Namen vzpostavitve takšne zbirke osebnih podatkov naj ne bi bil razviden. Fikcija, da so člani bančnih organov povzročili ogromno finančno in družbeno škodo ter resno ogrozili slovenski bančni sistem, proti kateri ni pravnega sredstva, naj bi bila v neskladju z 22., 23. in 25. členom Ustave. Omenjena fikcija naj bi posameznike spreminjala v objekte oblastnega delovanja.

4. Pobudniki Ustavnemu sodišču predlagajo, naj do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb ZDIJZ-D. Navajajo, da bi objava prinesla nepopravljive škodljive posledice, ki jih ne bi bilo mogoče naknadno odpraviti. Banka naj bi z objavo podatkov na spletnih straneh izgubila zaupanje, katerega bistveni del je varovanje zaupnih podatkov v skladu z ZBan-1. Nepopravljive pa naj bi bile posledice javne objave tudi glede kreditojemalcev (škodo naj bi utrpela njihov ugled in dobro ime) in članov organov bank (prizadeto naj bi bilo njihovo osebno dostojanstvo).

5. Ustavno sodišče je Državnemu zboru vročilo predloga predlagatelja in pobudnikov za zadržanje izvrševanja izpodbijanih zakonskih določb. O predlogih je dala mnenje Vlada, ki se z njima strinja. Vlada meni, da ne obstaja javni interes za javno objavo informacij o slabih kreditih, ki niso bili preneseni na DUTB. ZDIJZ-D naj bi namreč določil, da morajo banke zagotavljati tudi javni dostop do podatkov o poslih z uporabniki svojih storitev, ki jih mora banka v skladu s sistemsko ureditvijo tega področja praviloma varovati kot zaupne. Izvrševanje izpodbijanih določb naj bi pripeljalo do kršitve zaupnosti bančnega poslovanja, ki je prvi postulat delovanja banke, kar bi imelo še nadaljnje škodljive posledice za banko in za komitente. Vlada opozarja, da škodljivih posledic javne objave kasneje ni mogoče sanirati, saj je s trenutkom, ko banka objavi informacije na spletu, javnost s podatki nepovratno seznanjena.

B.

6. Predlagatelj predlaga, naj Ustavno sodišče do svoje končne odločitve zadrži izvrševanje 1., 2. in 3. člena ZDIJZ-D, pobudniki pa predlagajo enako glede 1., 2. in 4. člena ZDIJZ-D. Pri tem pa iz vsebine obeh predlogov smiselno izhaja, da se želi doseči le preprečitev javne objave podatkov o kreditih neplačnikov, ki niso bili preneseni na DUTB. Zato je Ustavno sodišče štelo, da se predloga za začasno zadržanje ne nanašata na del 1. člena ZDIJZ-D, ki določa, da DUTB zagotavlja dostop do informacij o kreditih neplačnikov, ki so bili preneseni na DUTB. Z uveljavitvijo ZDIJZ-D so izpodbijane določbe, za katere se predlaga zadržanje, razen 4. člena ZDIJZ-D, postale sestavni del petega odstavka 6.a člena, sedmi odstavek 6.a člena, trinajsti odstavek 10.a člena in osmi odstavek 39. člena ZDIJZ. Zato je Ustavno sodišče štelo, da so izpodbijane navedene določbe ZDIJZ in 4. člen ZDIJZ-D ter da predlagatelj in pobudniki predlagajo zadržanje njihovega izvrševanja, pri čemer se predloga nanašata na peti odstavek 6.a člena ZDIJZ le v delu, ki je bil uveljavljen z ZDIJZ-D, pri sedmem odstavku navedenega člena pa le na njegov drugi stavek.

7. Po prvem odstavku 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale težko popravljive škodljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami, ki bi jih povzročilo izvrševanje morebiti protiustavnega predpisa, in škodljivimi posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe ne bi izvrševale, pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.

8. Z izvrševanjem izpodbijanih določb bi nastale naslednje posledice:

– postale bi prosto dostopne informacije javnega značaja, kadar je poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava banka, ki je deležna ukrepov po Zakonu o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (Uradni list RS, št. 105/12 – ZUKSB), tudi določene informacije, neposredno povezane s krediti neplačnikov kot tveganimi postavkami,² ki se vodijo kot slabitve v bilancah te banke, ki jih je banka, na dan prenosa kreditov neplačnikov kot tveganih postavk na DUTB, vodila kot kredite neplačnikov³ (gre za to, da postanejo javno dostopni tudi različni podatki v zvezi s krediti neplačnikov, ki niso bili preneseni na DUTB, pač pa so ostali v imetništvu banke);

– v zvezi s krediti neplačnikov, ki niso bili preneseni na DUTB, zagotavlja dostop do informacij javnega značaja kar banka kreditodajalka;

– banka, ki je kredite neplačnikov prenesla na DUTB po uveljavitvi ZDIJZ-D ali jih še bo prenesla, posreduje navedene informacije javnega značaja v svetovni splet prek svojih spletnih strani, v roku treh mesecev od prenosa kreditov neplačnikov na DUTB, v skladu z Navodilom o načinu objave informacij neposredno povezanih s krediti neplačnikov (Uradni list RS, št. 43/14 – v nadaljevanju Navodilo), ki ga je izdal predlagatelj;

– banka, ki je kredite neplačnikov prenesla na DUTB pred uveljavitvijo ZDIJZ-D, zagotovi spletno objavo navedenih informacij javnega značaja v skladu z Navodilom do 19. 10. 2014;

– z globo 800 EUR se kaznuje odgovorna oseba banke, ki mora posredovati navedene informacije javnega značaja v svetovni splet prek svojih spletnih strani, pa tega ne stori.

9. Navedene posledice izvrševanja predpisa pomenijo, da bodo v zakonsko določenih rokih (do 19. 10. 2014 ali – za konkretno banko – v roku treh mesecev od prenosa kreditov neplačnikov na DUTB) postali najširšemu krogu ljudi na svetovnem spletu, na spletnih straneh bank kreditodajalk, brez vsakih omejitev dostopni različni občutljivi podatki o kreditnih pravnih poslih in osebah, ki so pri njih sodelovale, ki (odvisno od zornega kota banke kreditodajalke, člana njenega organa, pristojnega za odobritev posla, ali kreditojemalca) pomenijo občutljive podatke, ki so varovani (vsaj) s 35., 38. in 74. členom Ustave.⁴ To so podatki o oslabljenih kreditih domačim pravnim osebam – neplačnikom, ki sicer niso oziroma ne bodo preneseni na DUTB, so pa se oziroma se bodo na dan prenosa drugih kreditov neplačnikom na DUTB v bilancah banke vodili kot krediti neplačnikom.

10. Če bi se v presoji Ustavnega sodišča izkazalo, da je izpodbijana ureditev protiustavna, bi se na opisani način razkriti poslovni in osebni podatki umaknili s spletnih strani bank. Vendar to ne bi moglo odstraniti oziroma sanirati vseh posledic dejstva, da so bili podatki določen čas najširše javno dostopni, da se je o njih razpravljalo, komentiralo, pisalo in se jih shranjevalo na različnih nosilcih podatkov. Enkrat razkriti podatki o značilnostih problematičnih kreditnih razmerij, ki brez izpodbijane ureditve ne bi bili razkriti, bi za vedno ostali »v javni lasti«. To pa bi za banke kreditodajalke, člane njihovih organov in kreditojemalce pomenilo posledice, ki jih ne bi bilo mogoče odpraviti. Ustavno sodišče je pretehtalo, da bi bile posledice izvrševanja ZDIJZ-D hujše od tistih, ki jih za pravico javnosti do dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave) pomeni časovno omejeno zadržanje njegovega izvrševanja. Če bi se izkazale zatrjevane protiustavnosti za neutemeljene, bi namreč do objave podatkov vseeno prišlo, le da z določenim časovnim zamikom. Zato je Ustavno sodišče sklenilo do končne odločitve zadržati izvrševanje v izreku tega sklepa navedenih določb ZDIJZ in 4. člena ZDIJZ-D. To pomeni med drugim tudi to, da se na spletnih straneh bank ne smejo objaviti podatki iz prvih treh alinej šestega odstavka 6.a člena ZDIJZ v zvezi z drugim stavkom sedmega odstavka 6.a člena ZDIJZ

11. Ustavno sodišče je sklenilo, da bo zadevi obravnavalo absolutno prednostno.

C.

12. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 39. člena ZUstS in druge alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: podpredsednica dr. Jadranka Sovdat ter sodnici in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Jadranka Sovdat l.r.

Podpredsednica

_______________

¹ Ta določba ostaja nespremenjena v veljavnem besedilu Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ).

² In sicer informacije iz pogodb o sklenjenih poslih (vrsta in vrednost posla, kreditodajalec, kreditojemalec, in sicer firma in sedež pravne osebe, datum sklenitve pogodbe); informacije iz sklepov organa banke, pristojnega za odobritev posla (organ, ki je posel odobril, in člani organa ter člani uprave in člani nadzornega sveta banke v času odobritve kredita, in sicer za fizično osebo: osebno ime in položaj oziroma naziv delovnega mesta); informacije iz dokazil o zavarovanju (vrsta in predmet zavarovanja).

³ Po šestem odstavku 6.a člena ZDIJZ so krediti neplačnikov, ki se vodijo kot slabitve v bilancah bank, krediti pravnih oseb s sedežem v Republiki Sloveniji, ki se skladno s sklepom Banke Slovenije, ki ureja ocenjevanje izgub iz kreditnega tveganja bank in hranilnic in ki je izdan na podlagi zakona, ki ureja bančništvo, razvrščajo v skupino D ali E ali ki so se pri skrbnem pregledu aktive banke, ki je bil izveden v skladu z morebitnimi navodili Evropske komisije ali Evropske centralne banke, obravnavali kot krediti neplačnikov.

⁴ Pravica do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave) gre sicer le fizičnim osebam, vendar so splošnega varstva zasebnosti (35. člen Ustave) deležne tudi pravne osebe. Pravica do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave) v svojem okviru nedvomno varuje tudi sfero poslovne (vključno z bančno) skrivnosti.