Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem na pobudo družbe Zavarovalnica Triglav, d.d., Ljubljana, ki
jo zastopa Biserka Avsec, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 3. junija 2004
s k l e n i l o:
Pobuda za oceno ustavnosti tretjega odstavka 181. člena, 2.
točke prvega odstavka 182. člena, tretjega in četrtega odstavka 266. člena,
270. člena, 271. člena, 272. člena, drugega odstavka 273. člena, drugega in
tretjega odstavka 282. člena ter 288. člena Zakona o zavarovalništvu (Uradni
list RS, št. 13/2000, 21/02 in 50/04) se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Pobudnica izpodbija tretji odstavek 181.
člena, 2. točko prvega odstavka 182. člena, tretji in četrti odstavek 266.
člena, 270. člen, 271. člen, 272. člen, drugi odstavek 273. člena, drugi in
tretji odstavek 282. člena ter 288. člen Zakona o zavarovalništvu (v
nadaljevanju: ZZavar). Navaja, da je Agencija za zavarovalni nadzor (v
nadaljevanju: Agencija) z odredbo ugotovila, da ni omogočila pregleda poslovnih
knjig ter da je ovirala opravljanje nadzora nad njenim poslovanjem, zaradi
česar je nadzornemu svetu družbe z odredbo o dodatnem ukrepu (na podlagi
tretjega odstavka 181. člena ZZavar) naložila, naj razreši člana uprave. O
ugovoru pobudnice zoper navedeno odredbo je Agencija izdala odločbo št.
30200-991/02 z dne 17. 7. 2002. Zoper njo je pobudnica vložila tožbo. Upravno
sodišče je tožbo s sklepom zavrglo, Vrhovno sodišče je pritožbo pobudnice zoper
ta sklep zavrnilo. Slednje je enako kot prvostopenjsko sodišče presodilo, da
izpodbijana odločba Agencije ni akt iz tretjega odstavka 1. člena Zakona o
upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – ZUS), ki bi se lahko
izpodbijal v upravnem sporu. Glede na določbo 282. člena ZZavar navedena
odločba tudi ne more biti predmet sodnega varstva v upravnem sporu, saj jo je
po izrecni določbi tretjega odstavka 282. člena ZZavar mogoče izpodbijati šele
v končni odločbi, če jo bo Agencija izdala.
2. Ker pobudnica ni ravnala v skladu z
odredbo oziroma odločbo, izdano na podlagi tretjega odstavka 181. člena ZZavar
in 2. točke prvega odstavka 182. člena ZZavar, je Agencija zoper pobudnico z
odločbo št. 30200-1640/02 z dne 19. 9. 2002 začela postopek za odvzem
dovoljenja za opravljanje vseh zavarovalnih poslov ter z odločbama št.
30200-1641/02-17 in 30200-1642/02-17, obe z dne 19. 9. 2002, tudi postopek za
odvzem dovoljenja za opravljanje funkcije članoma uprave. Zoper navedene
odločbe naj bi pobudnica ne imela pravnega varstva in bi jih lahko izpodbijala
šele s tožbo proti odločbi o odvzemu dovoljenja v postopku sodnega varstva pred
Vrhovnim sodiščem (četrti odstavek 282. člena ZZavar).
3. Pobudnica meni, da je ukrep Agencije o
odvzemu dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov prekomeren in zato v
neskladju z Ustavo. V neskladju z Ustavo naj bi bile tudi izpodbijane določbe
glede samega postopka pred Agencijo, ki v primerjavi s splošnim upravnim
postopkom poslabšujejo položaj strank v postopku, ter določbe o sodnem varstvu,
kolikor izključujejo pritožbo. Izpodbijana ureditev naj bi bila zato v neskladju
z 22. členom (enako varstvo pravic), s 23. členom (pravica do sodnega varstva),
s 25. členom (pravica do pravnega sredstva), s 74. členom (svoboda
podjetništva) in s 157. členom (upravni spor) Ustave. Pobudnica je predlagala
začasno zadržanje vseh izpodbijanih določb ZZavar in vseh doslej izdanih odločb
Agencije.
4. Pobudi pobudnice sta se s posebno vlogo
z dne 3. 1. 2003 pridružila Nada Klemenčič in Jože Obersnel. Z isto vlogo sta
pobudo razširila tudi na določbe 2. točke prvega odstavka 28. člena ZZavar, ki
urejajo razloge za odvzem dovoljenja članu uprave zavarovalnice. Določbe naj bi
bile v neskladju z načelom zakonitosti v kazenskem pravu (28. člen Ustave) in
načeli pravne države (2. člen Ustave).
5. Vlada v mnenju, Državni zbor pa v
odgovoru na pobudo zavračata navedbe prve pobudnice kot neutemeljene.
Poudarjata, da sta intenzivnejše urejanje zavarovalništva in strožji nadzor nad
poslovanjem zavarovalnic tako v širšem javnem interesu kot v interesu varstva
šibkejših potrošnikov ter da zato tretji odstavek 181. člena ZZavar ni v
neskladju z Ustavo. V neskladju z Ustavo tudi ni izključitev sodnega varstva
(drugi in tretji odstavek 282. člena ZZavar). Z odredbo o (dodatnem) ukrepu
Agencija zgolj naloži zavarovalnici oziroma njenim organom odpravo kršitev
oziroma opravo ali opustitev določenih dejanj. Odločitev o tem, ali bo naloženi
ukrep izvršen ali ne, je v rokah organov zavarovalnice. Tudi v primeru izdaje
odločbe o ugovoru zoper takšno odredbo Agencije (1. točka drugega odstavka 282.
člena ZZavar) ne gre za odločitev prisilnega značaja. Menita, da je odločba
Agencije o začetku postopka za odvzem dovoljenja zgolj procesne narave ter da
za subjekt nadzora nima še nobenih posledic. Poudarjata, da je zoper odločitve
Agencije, s katerimi se izrekajo sankcije oziroma prisilni ukrepi, zagotovljeno
polno sodno varstvo. Tako je tudi zoper odločbo o odvzemu dovoljenja za
opravljanje dejavnosti na podlagi četrtega odstavka 282. člena ZZavar dovoljena
tožba na Vrhovno sodišče; s to tožbo se lahko izpodbijata tudi pravilnost in
zakonitost odločbe Agencije o razrešitvi članov uprave. Kot neutemeljene
zavračata tudi očitke o neustavnosti nekaterih določb Zakona, ki urejajo
poseben postopek nadzora in sodnega varstva.
B)–I
6. Pobudo Nade Klemenčič in Jožeta Obersnela
je Ustavno sodišče na podlagi 48. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni
list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) izločilo iz te zadeve ter jo bo
obravnavalo in o njej odločalo posebej.
B)–II
7. Ustavno sodišče je s sklepom št.
U-I-300/02 z dne 17. 10. 2002 (Uradni list RS, št. 91/02) sprejelo pobudo
pobudnice, potem ko je ugotovilo, da izkazuje pravni interes po 24. členu
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS),
saj so ji bili v okviru postopka nadzora izrečeni ukrepi nadzora na podlagi
izpodbijanih določb 181. in 182. člena ZZavar. Do končne odločitve je zadržalo
izvrševanje 1. točke drugega odstavka 182. člena ZZavar, kolikor se nanaša na
ukrep iz tretjega odstavka 181. člena ZZavar,
8. Na podlagi prvega odstavka 24. člena
ZUstS lahko da pobudo za oceno ustavnosti vsak, če izkaže pravni interes.
Pravni interes za vložitev pobude je podan, če predpis, katerega oceno pobudnik
predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni
položaj. Pravni interes mora biti po ustaljeni ustavnosodni presoji neposreden
in konkreten, morebitna za stranko ugodna rešitev mora izboljšati njen pravni
položaj. Splošen in abstrakten pravni interes, ki bi ga lahko imel kdorkoli, ne
zadošča. Pravni interes za vložitev pobude mora biti podan ves čas postopka, na
kar pazi Ustavno sodišče po uradni dolžnosti.
9. V času sprejema sklepa, s katerim je
Ustavno sodišče sprejelo pobudo, je pobudnica izkazovala pravni interes (6. točka
obrazložitve), kakor ga zahteva 24. člen ZUstS. Izpodbijani predpisi so
neposredno posegali v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj prve
pobudnice. Agencija za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju: Agencija) je namreč
z odredbo o dodatnem nadzoru na podlagi tretjega odstavka 181. člena ZZavar
naložila nadzornemu svetu pobudnice, naj razreši člana uprave in imenuje nova
člana uprave. Z odločbo št. 30200-991/02 z dne 17. 7. 2002 pa je v pretežnem
delu zavrnila ugovor pobudnice zoper odredbo. Ker pobudnica ni ravnala po
odredbi, je Agencija izdala odločbo o začetku postopka za odvzem dovoljenja za
opravljanje zavarovalniških poslov (odločba št. 30200-1642/02-17 z dne 19. 9.
2002). To pomeni, da so se izpodbijani predpisi že uporabili oziroma bi se uporabljali
v nadaljevanju: postopka za odločanje o pravicah oziroma obveznostih in pravnem
položaju pobudnice.
10. Kot je splošno znano, je članoma
uprave, ki bi ju moral nadzorni svet na podlagi odredbe Agencije razrešiti,
prenehala funkcija prostovoljno. To pomeni, da je bila odločba Agencije (po
svoji vsebini) izvršena in so zato odpadli razlogi, zaradi katerih bi Agencija
nadaljevala s postopkom izrekanja ukrepov nadzora, kakor ga določa 2. točka
prvega odstavka 181. člena ZZavar. Iz vloge pobudnice z dne 20. 10. 2003, v
kateri vztraja pri svoji pobudi, tudi ni razvidno, da bi vložila tožbo na
podlagi 4. točke Sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-300/02, niti da bi Agencija
nadaljevala s postopkom odvzema dovoljenja po 2. točki prvega odstavka 182.
člena ZZavar. Pobudnica sicer navaja, da izkazuje pravni interes za vložitev
pobude, saj se nadzor Agencije nad zavarovalnicami izvaja trajno. Zlasti naj bi
bila po ZZavar obstajala trajna dolžnost poročanja oziroma pošiljanja podatkov
Agenciji, ki lahko tudi vsak čas, če so za to izpolnjeni pogoji, izdaja ukrepe
nadzora. Zato meni, da izkazuje pravni interes za oceno ustavnosti tistih
določb Zakona, ki urejajo njen pravni položaj v postopku nadzora in njene
pravice v tem postopku.
11. Samo dejstvo, da je pobudnica ves čas
pod nadzorom Agencije in da lahko Agencija, če ugotovi obstoj razlogov za
izrekanje ukrepov nadzora, te tudi izreka, še ne zadostuje za izkazovanje
pravnega interesa za presojo izpodbijanih določb Zakona. Pobudnica ne izpodbija
določb Zakona, ki urejajo njene dolžnosti v zvezi z nadzorom, temveč določbe,
ki predpisujejo enega od dodatnih ukrepov, ki jih ima Agencija na razpolago, da
doseže odpravo kršitev, ki jih je ugotovila pri nadzoru (tretji odstavek 181.
člena ZZavar), in ukrep odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti, ki ga
izda Agencija, če zavarovalnica kljub dodatnemu ukrepu še vedno noče odpraviti
nepravilnosti (2. točka prvega odstavka 182. člena ZZavar). Ob tem izpodbija
tudi nekatere določbe o postopku v zvezi z izdajanjem ukrepov nadzora, zlasti
ukrepa odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti.
12. Iz pobude in poznejših vlog tudi ne
izhaja, katere določbe Zakona, ki urejajo obveznosti pobudnice v zvezi z njenim
nadzorom, naj bi bile v neskladju z Ustavo in zakaj. Pobudnica sicer navaja, da
je obstajal spor o tem, katere podatke je dolžna izročiti Agenciji, oziroma o
tem, ali je dolžna izročiti vse podatke, ki jih Agencija zahteva ali ne. Vendar
teh določb Zakona ne izpodbija niti ne navaja, da bi takšen spor še obstojal.
Pravni interes, kakor ga izkazuje pobudnica, je posreden in splošen. Dejansko
želi, da bi Ustavno sodišče ocenilo ustavnost nekaterih določb Zakona, ki bi
lahko bile ali bi lahko (ponovno) postale sporne pri (bodočem) opravljanju
nadzora in bi se uporabile v samem (bodočem) postopku nadzora in v
nadaljevanju: v postopku sodnega varstva.
13. Glede na navedeno pobudnica ne izkazuje
pravnega interesa za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZZavar, zato je
Ustavno sodišče pobudo zavrglo.
C)
14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na
podlagi 25. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter
sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija
Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je
sprejelo soglasno.
Št. U-I-300/02-31
Ljubljana, dne 3. junija 2004.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić l. r.