Sklep o zavrženju pobude

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe Zavarovalnica Triglav, d.d., Ljubljana, ki jo zastopa Biserka Avsec, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 3. junija 2004

s k l e n i l o:

Pobuda za oceno ustavnosti tretjega odstavka 181. člena, 2. točke prvega odstavka 182. člena, tretjega in četrtega odstavka 266. člena, 270. člena, 271. člena, 272. člena, drugega odstavka 273. člena, drugega in tretjega odstavka 282. člena ter 288. člena Zakona o zavarovalništvu (Uradni list RS, št. 13/2000, 21/02 in 50/04) se zavrže.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudnica izpodbija tretji odstavek 181. člena, 2. točko prvega odstavka 182. člena, tretji in četrti odstavek 266. člena, 270. člen, 271. člen, 272. člen, drugi odstavek 273. člena, drugi in tretji odstavek 282. člena ter 288. člen Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju: ZZavar). Navaja, da je Agencija za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju: Agencija) z odredbo ugotovila, da ni omogočila pregleda poslovnih knjig ter da je ovirala opravljanje nadzora nad njenim poslovanjem, zaradi česar je nadzornemu svetu družbe z odredbo o dodatnem ukrepu (na podlagi tretjega odstavka 181. člena ZZavar) naložila, naj razreši člana uprave. O ugovoru pobudnice zoper navedeno odredbo je Agencija izdala odločbo št. 30200-991/02 z dne 17. 7. 2002. Zoper njo je pobudnica vložila tožbo. Upravno sodišče je tožbo s sklepom zavrglo, Vrhovno sodišče je pritožbo pobudnice zoper ta sklep zavrnilo. Slednje je enako kot prvostopenjsko sodišče presodilo, da izpodbijana odločba Agencije ni akt iz tretjega odstavka 1. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – ZUS), ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu. Glede na določbo 282. člena ZZavar navedena odločba tudi ne more biti predmet sodnega varstva v upravnem sporu, saj jo je po izrecni določbi tretjega odstavka 282. člena ZZavar mogoče izpodbijati šele v končni odločbi, če jo bo Agencija izdala.

2. Ker pobudnica ni ravnala v skladu z odredbo oziroma odločbo, izdano na podlagi tretjega odstavka 181. člena ZZavar in 2. točke prvega odstavka 182. člena ZZavar, je Agencija zoper pobudnico z odločbo št. 30200-1640/02 z dne 19. 9. 2002 začela postopek za odvzem dovoljenja za opravljanje vseh zavarovalnih poslov ter z odločbama št. 30200-1641/02-17 in 30200-1642/02-17, obe z dne 19. 9. 2002, tudi postopek za odvzem dovoljenja za opravljanje funkcije članoma uprave. Zoper navedene odločbe naj bi pobudnica ne imela pravnega varstva in bi jih lahko izpodbijala šele s tožbo proti odločbi o odvzemu dovoljenja v postopku sodnega varstva pred Vrhovnim sodiščem (četrti odstavek 282. člena ZZavar).

3. Pobudnica meni, da je ukrep Agencije o odvzemu dovoljenja za opravljanje zavarovalnih poslov prekomeren in zato v neskladju z Ustavo. V neskladju z Ustavo naj bi bile tudi izpodbijane določbe glede samega postopka pred Agencijo, ki v primerjavi s splošnim upravnim postopkom poslabšujejo položaj strank v postopku, ter določbe o sodnem varstvu, kolikor izključujejo pritožbo. Izpodbijana ureditev naj bi bila zato v neskladju z 22. členom (enako varstvo pravic), s 23. členom (pravica do sodnega varstva), s 25. členom (pravica do pravnega sredstva), s 74. členom (svoboda podjetništva) in s 157. členom (upravni spor) Ustave. Pobudnica je predlagala začasno zadržanje vseh izpodbijanih določb ZZavar in vseh doslej izdanih odločb Agencije.

4. Pobudi pobudnice sta se s posebno vlogo z dne 3. 1. 2003 pridružila Nada Klemenčič in Jože Obersnel. Z isto vlogo sta pobudo razširila tudi na določbe 2. točke prvega odstavka 28. člena ZZavar, ki urejajo razloge za odvzem dovoljenja članu uprave zavarovalnice. Določbe naj bi bile v neskladju z načelom zakonitosti v kazenskem pravu (28. člen Ustave) in načeli pravne države (2. člen Ustave).

5. Vlada v mnenju, Državni zbor pa v odgovoru na pobudo zavračata navedbe prve pobudnice kot neutemeljene. Poudarjata, da sta intenzivnejše urejanje zavarovalništva in strožji nadzor nad poslovanjem zavarovalnic tako v širšem javnem interesu kot v interesu varstva šibkejših potrošnikov ter da zato tretji odstavek 181. člena ZZavar ni v neskladju z Ustavo. V neskladju z Ustavo tudi ni izključitev sodnega varstva (drugi in tretji odstavek 282. člena ZZavar). Z odredbo o (dodatnem) ukrepu Agencija zgolj naloži zavarovalnici oziroma njenim organom odpravo kršitev oziroma opravo ali opustitev določenih dejanj. Odločitev o tem, ali bo naloženi ukrep izvršen ali ne, je v rokah organov zavarovalnice. Tudi v primeru izdaje odločbe o ugovoru zoper takšno odredbo Agencije (1. točka drugega odstavka 282. člena ZZavar) ne gre za odločitev prisilnega značaja. Menita, da je odločba Agencije o začetku postopka za odvzem dovoljenja zgolj procesne narave ter da za subjekt nadzora nima še nobenih posledic. Poudarjata, da je zoper odločitve Agencije, s katerimi se izrekajo sankcije oziroma prisilni ukrepi, zagotovljeno polno sodno varstvo. Tako je tudi zoper odločbo o odvzemu dovoljenja za opravljanje dejavnosti na podlagi četrtega odstavka 282. člena ZZavar dovoljena tožba na Vrhovno sodišče; s to tožbo se lahko izpodbijata tudi pravilnost in zakonitost odločbe Agencije o razrešitvi članov uprave. Kot neutemeljene zavračata tudi očitke o neustavnosti nekaterih določb Zakona, ki urejajo poseben postopek nadzora in sodnega varstva.

B)–I

6. Pobudo Nade Klemenčič in Jožeta Obersnela je Ustavno sodišče na podlagi 48. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03 – popr.) izločilo iz te zadeve ter jo bo obravnavalo in o njej odločalo posebej.

B)–II

7. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-300/02 z dne 17. 10. 2002 (Uradni list RS, št. 91/02) sprejelo pobudo pobudnice, potem ko je ugotovilo, da izkazuje pravni interes po 24. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), saj so ji bili v okviru postopka nadzora izrečeni ukrepi nadzora na podlagi izpodbijanih določb 181. in 182. člena ZZavar. Do končne odločitve je zadržalo izvrševanje 1. točke drugega odstavka 182. člena ZZavar, kolikor se nanaša na ukrep iz tretjega odstavka 181. člena ZZavar,

8. Na podlagi prvega odstavka 24. člena ZUstS lahko da pobudo za oceno ustavnosti vsak, če izkaže pravni interes. Pravni interes za vložitev pobude je podan, če predpis, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Pravni interes mora biti po ustaljeni ustavnosodni presoji neposreden in konkreten, morebitna za stranko ugodna rešitev mora izboljšati njen pravni položaj. Splošen in abstrakten pravni interes, ki bi ga lahko imel kdorkoli, ne zadošča. Pravni interes za vložitev pobude mora biti podan ves čas postopka, na kar pazi Ustavno sodišče po uradni dolžnosti.

9. V času sprejema sklepa, s katerim je Ustavno sodišče sprejelo pobudo, je pobudnica izkazovala pravni interes (6. točka obrazložitve), kakor ga zahteva 24. člen ZUstS. Izpodbijani predpisi so neposredno posegali v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj prve pobudnice. Agencija za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju: Agencija) je namreč z odredbo o dodatnem nadzoru na podlagi tretjega odstavka 181. člena ZZavar naložila nadzornemu svetu pobudnice, naj razreši člana uprave in imenuje nova člana uprave. Z odločbo št. 30200-991/02 z dne 17. 7. 2002 pa je v pretežnem delu zavrnila ugovor pobudnice zoper odredbo. Ker pobudnica ni ravnala po odredbi, je Agencija izdala odločbo o začetku postopka za odvzem dovoljenja za opravljanje zavarovalniških poslov (odločba št. 30200-1642/02-17 z dne 19. 9. 2002). To pomeni, da so se izpodbijani predpisi že uporabili oziroma bi se uporabljali v nadaljevanju: postopka za odločanje o pravicah oziroma obveznostih in pravnem položaju pobudnice.

10. Kot je splošno znano, je članoma uprave, ki bi ju moral nadzorni svet na podlagi odredbe Agencije razrešiti, prenehala funkcija prostovoljno. To pomeni, da je bila odločba Agencije (po svoji vsebini) izvršena in so zato odpadli razlogi, zaradi katerih bi Agencija nadaljevala s postopkom izrekanja ukrepov nadzora, kakor ga določa 2. točka prvega odstavka 181. člena ZZavar. Iz vloge pobudnice z dne 20. 10. 2003, v kateri vztraja pri svoji pobudi, tudi ni razvidno, da bi vložila tožbo na podlagi 4. točke Sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-300/02, niti da bi Agencija nadaljevala s postopkom odvzema dovoljenja po 2. točki prvega odstavka 182. člena ZZavar. Pobudnica sicer navaja, da izkazuje pravni interes za vložitev pobude, saj se nadzor Agencije nad zavarovalnicami izvaja trajno. Zlasti naj bi bila po ZZavar obstajala trajna dolžnost poročanja oziroma pošiljanja podatkov Agenciji, ki lahko tudi vsak čas, če so za to izpolnjeni pogoji, izdaja ukrepe nadzora. Zato meni, da izkazuje pravni interes za oceno ustavnosti tistih določb Zakona, ki urejajo njen pravni položaj v postopku nadzora in njene pravice v tem postopku.

11. Samo dejstvo, da je pobudnica ves čas pod nadzorom Agencije in da lahko Agencija, če ugotovi obstoj razlogov za izrekanje ukrepov nadzora, te tudi izreka, še ne zadostuje za izkazovanje pravnega interesa za presojo izpodbijanih določb Zakona. Pobudnica ne izpodbija določb Zakona, ki urejajo njene dolžnosti v zvezi z nadzorom, temveč določbe, ki predpisujejo enega od dodatnih ukrepov, ki jih ima Agencija na razpolago, da doseže odpravo kršitev, ki jih je ugotovila pri nadzoru (tretji odstavek 181. člena ZZavar), in ukrep odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti, ki ga izda Agencija, če zavarovalnica kljub dodatnemu ukrepu še vedno noče odpraviti nepravilnosti (2. točka prvega odstavka 182. člena ZZavar). Ob tem izpodbija tudi nekatere določbe o postopku v zvezi z izdajanjem ukrepov nadzora, zlasti ukrepa odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti.

12. Iz pobude in poznejših vlog tudi ne izhaja, katere določbe Zakona, ki urejajo obveznosti pobudnice v zvezi z njenim nadzorom, naj bi bile v neskladju z Ustavo in zakaj. Pobudnica sicer navaja, da je obstajal spor o tem, katere podatke je dolžna izročiti Agenciji, oziroma o tem, ali je dolžna izročiti vse podatke, ki jih Agencija zahteva ali ne. Vendar teh določb Zakona ne izpodbija niti ne navaja, da bi takšen spor še obstojal. Pravni interes, kakor ga izkazuje pobudnica, je posreden in splošen. Dejansko želi, da bi Ustavno sodišče ocenilo ustavnost nekaterih določb Zakona, ki bi lahko bile ali bi lahko (ponovno) postale sporne pri (bodočem) opravljanju nadzora in bi se uporabile v samem (bodočem) postopku nadzora in v nadaljevanju: v postopku sodnega varstva.

13. Glede na navedeno pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZZavar, zato je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.

C)

14. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo soglasno.

Št. U-I-300/02-31

Ljubljana, dne 3. junija 2004.

Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić l. r.